adozona.hu
26/1993. (IV. 29.) AB határozat
26/1993. (IV. 29.) AB határozat
a nyugellátások, baleseti nyugellátások és egyes egyéb ellátások emeléséről, illetőleg kiegészítéséről szóló 8/1992. (III. 11.) OGY határozat, valamint az ugyanebben a tárgyban hozott 57/1992. (III. 25.) Korm. rendelet egyes rendelkezései alkotmányosságának utólagos vozsgálatára irányuló indítványok tárgyában
Kiválasztott időállapot:
- Kibocsátó(k):
- Jogterület(ek):
- Tipus:
- Érvényesség kezdete:
- Érvényesség vége:
MIRŐL SZÓL EZ A JOGSZABÁLY?
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányosságának utólagos vizsgálata iránt benyújtott indítványok tárgyában - dr. Kilényi Géza, dr. Szabó András, dr. Vörös Imre és dr. Zlinszky János alkotmánybírák különvéleményével - meghozta a következő
Az Alkotmánybíróság a nyugellátások, baleseti nyugellátások és egyes egyéb ellátások emeléséről, illetőleg kiegészítéséről szóló 8/1992. (III. 11.) OGY határozat I. Fejezet 1 /a)-b)-c) pontjaiban, továbbá a II. Fejezet 1 /a)-b)-c) pontjaiban foglalt rendel...
26/1993. (IV. 29.) AB határozat
a nyugellátások, baleseti nyugellátások és egyes egyéb ellátások emeléséről, illetőleg kiegészítéséről szóló 8/1992. (III. 11.) OGY határozat, valamint az ugyanebben a tárgyban hozott 57/1992. (III. 25.) Korm. rendelet egyes rendelkezései alkotmányosságának utólagos vozsgálatára irányuló indítványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányosságának utólagos vizsgálata iránt benyújtott indítványok tárgyában - dr. Kilényi Géza, dr. Szabó András, dr. Vörös Imre és dr. Zlinszky János alkotmánybírák különvéleményével - meghozta a következőhatározatot.
Az Alkotmánybíróság a nyugellátások, baleseti nyugellátások és egyes egyéb ellátások emeléséről, illetőleg kiegészítéséről szóló 8/1992. (III. 11.) OGY határozat I. Fejezet 1 /a)-b)-c) pontjaiban, továbbá a II. Fejezet 1 /a)-b)-c) pontjaiban foglalt rendelkezések, valamint az ugyanebben a tárgyban hozott 57/1992. (III. 25.) Korm. rendelet 1. § (1) és (2) bekezdésében, továbbá 10. § (1) és (2) bekezdésében foglalt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványokat és e rendelkezések megsemmisítése iránti kérelmeket elutasítja.Az Alkotmánybíróság határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. A nyugellátások, baleseti nyugellátások, továbbá egyes egyéb ellátások 1992. évi emeléséről a 18/1992. (III. 11.) OGY határozat (a továbbiakban: határozat), valamint az 57/1992. (III. 25.) Korm. rendelet (a továbbiakban: rendelet) intézkedett. Mind a normatív tartalmú országgyűlési határozat, mind pedig a kormányrendelet a vonatkozó ellátások emelésének mértékét százalékosan is és nominálisan is maximálta.Az indítványokkal támadott rendelkezések a különböző járadékszerű ellátások emelését 13%-ban, legfeljebb azonban 2000 Ft-ban, illetőleg a baleseti járadékok tekintetében 800 Ft-ban határozták meg. A határozat, illetőleg a rendelet a március 1-jén esedékes, de már 1992. január 1-jétől számítandó 13%-os emelés mértékét szeptember 1-jétől 6,5%-os emeléssel, ezt az emelést pedig havi 400, illetőleg 300 Ft-os nominális határral kombinálta.
2. Az indítványokban kifejtett álláspont szerint a határozat és a rendelet rendelkezései alkotmányellenesek, mert sértik az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének és 70/E. § (1) bekezdésének rendelkezéseit. Az indítványozók hivatkoztak arra, hogy a nyugdíj munkával és a munkával töltött évek során kötelezően fizetett ellenszolgáltatásért szerzett jog, amely alapvető állampolgári jognak minősül. A támadott rendelkezések a nyugdíjasok csoportját a társadalom más rétegeivel szemben hátrányosan különböztetik meg. A határozatban és rendeletben szabályozott járadékok emelésének éves összhatása ugyanis összesen 15,16%, ezzel szemben az egész évre vonatkozó átlagkereset-növekedés 19,5%.
Az indítványokban kifejtettek szerint ez a különbségtétel alkotmányosan megengedhetetlen. Ugyanígy megengedhetetlen az emelések nominális korlátozása, mert az hátrányos megkülönböztetést jelent a magasabb nyugdíjjal rendelkezőkre nézve más nyugdíjasokkal és a társadalom más aktív keresőivel szemben.
Hivatkoztak az indítványozók arra is, hogy az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésének második fordulata biztosítja az állampolgárok ott írt csoportjai számára a szociális ellátást. Ez a rendelkezés már önmagában alkotmányellenessé teszi a jogalkotónak azt az intézkedését, amely az össztársadalmi terhekből indokolatlanul nagyobb terheket ró a nyugdíjasokra, mint másokra.
Mindezekre a körülményekre figyelemmel az indítványozók kérték a vonatkozó jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének megállapítását és a jogszabályok keletkezésének időpontjára visszaható hatályú megsemmisítését.
II.
1. Az indítványokban kifejtett álláspont szerint a támadott rendelkezések két irányban is diszkriminatív tartalmúak. Egyfelől alkotmányosan megengedhetetlen diszkriminációt valósít meg az a tény, hogy a jogszabályok által érintett különböző ellátások emelésének százalékos mértékét a sérelmezett rendelkezések a társadalom aktív dolgozóinak várható, illetőleg ténylegesen elért jövedelemnövekedéséhez képest alacsonyabb százalékos mértékben határozták meg.Másfelől a támadott jogszabályok nivelláló megoldása sérelmes a nyugdíjak közötti arány fenntartására vonatkozó alkotmányos jogosultságra nézve, azaz a nyugdíjasok egymás közötti viszonylatában megengedhetetlen megkülönböztetést eredményez.
2. Az Alkotmánybíróságnak a felvetett alkotmányossági kérdések kapcsán egyrészt állást kellett foglalnia abban a kérdésben, hogy a nyugdíj iránti jogosultság valóban olyan ellenszolgáltatásért szerzett jog-e, amely az Alkotmány szerint alapvető jognak minősül, másrészt pedig abban, hogy a diszkrimináció tilalmával kapcsolatos alkotmányos rendelkezés mennyiben hozható összefüggésbe a nyugdíjak és egyéb ellátások százalékos és nominális emelésére vonatkozó jogszabályi rendelkezésekkel. Az Alkotmánybíróság vizsgálta azt is, hogy a szabályozás nem sérti-e a tulajdonhoz való jog biztosításának és védelmének alkotmányos elvét.
Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. A (2) bekezdés szerint a Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.
Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
Az Alkotmány 13. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot. A (2) bekezdés pedig kimondja, hogy tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.
3. Az Alkotmánybíróság a 772/B/1990/5. számú határozatában rámutatott arra, hogy a társadalombiztosítás rendszere csak részben működik a "vásárolt jog" elve alapján, másrészt azonban azt szociális szempontok működtetik. A társadalombiztosítás és ezen belül az ún. nyugdíjbiztosítás is tehát olyan vegyes rendszerű biztosítás, amelynek tartalma nem kizárólag az ellenszolgáltatásért szerzett jogosultság, amely tehát nem kizárólag piaci mechanizmusok alapján működő újraelosztást valósít meg, hanem amelyen belül különféle szociális szempontok is érvényesülnek.
Az Alkotmány hivatkozott 70/E. § (1) bekezdése szerint a szociális biztonsághoz való jognak - magában az Alkotmányban kiemelt - tartalmi eleme, alkotmányos követelménye, öregség, betegség stb. esetére a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogosultság biztosítása és garantálása. Ezt az ellátáshoz való jogot az állam a társadalombiztosítás és a szociális intézményrendszerek útján valósítja meg. A jelenleg még egységes - és állami - társadalombiztosítást tehát az államnak működtetnie kell ott is, ahol a "vásárolt jog" elve, a biztosítási elem egyáltalában nem vagy csak alig játszik szerepet (özvegység, árvaság stb.), másrészt a társadalombiztosítás ott sem válik tisztán biztosítássá, ahol meghatározóbb annak a kötelezően fizetett ellenszolgáltatáson alapuló követelés-jellege. Nemcsak, mert a rendszer egységén belül az egyes szolgáltatási ágak elkülönítése nem történt még meg, hanem mert az ellenszolgáltatás (járulék) meghatározása mindmáig nélkülözte mindazokat a (statisztikai, valószínűségi, matematikai stb.) szempontokat, amelyek nélkül valóságos biztosításról sem közgazdasági, sem jogi, sem technikai értelemben nem lehet szó. Mindaddig tehát, amíg az egész társadalombiztosítási rendszernek a piacgazdaság alkotmányos követelményeihez igazodó, korszerű átalakítása, ágazati kiépítése (nyugdíjbiztosítás, betegségbiztosítás stb.), a magán- és állami szféra megfelelő arányainak a kialakítása nem történik meg, a társadalombiztosításnak meg kell felelnie az abban egyaránt meglevő biztosítási és szociális szempontoknak. Az állam ezek arányait sem változtathatja meg önkényesen. Az Alkotmány szerint a társadalombiztosítás az ellátáshoz való jog megvalósításának egyik eszköze, azaz a társadalombiztosításnak a szerzett jogok garantálását az ellátáshoz való alkotmányos jog megvalósítására figyelemmel kell biztosítania. Ameddig tehát az állam a kötelező társadalombiztosítást úgy működteti, illetőleg működési feltételeit úgy garantálja, hogy az ezeknek az elveknek, tehát nemcsak az ún. vegyes - biztosítási és szociális elemeket egyaránt szem előtt tartó - rendszernek, de annak az alkotmányos követelménynek is megfelel, hogy a megélhetéshez szükséges ellátási jogosultságot, mint a szociális biztonsághoz való alkotmányos jog nevesített tartalmi elemét, a nemzetgazdaság lehetőségei, az érdekegyeztetések eredményei és egyéb szempontok alapján biztosítja, addig az Alkotmány 70/E. §-ában írt alkotmányos kötelezettségének eleget tesz. A nyugdíj - az Alkotmány rendelkezéséből következően - szerzett vagy "vásárolt" jog annyiban feltétlenül, hogy annak nominális mértékét az állam alkotmányosan nem csökkentheti. Ha pedig annak reálértéke - a nagyarányú infláció, a költségvetési ártámogatások megszüntetészüntetése vagy egyéb okok miatt - csökken, akkor az állam az Alkotmány 70/E. §-a alapján úgy köteles a társadalombiztosítást ehhez a változáshoz igazítani, hogy az a nyugdíjasok és más jogosultak ellátáshoz való jogát megfelelően teljesítse. Ennek során a tényleges veszteséget el nem érő, de az ellátáshoz való alkotmányos jogot biztosító változtatás nem önkényes, s így nem is alkotmányellenes.
Az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdésének idézett rendelkezéséből tehát csak az következik, hogy az állam a polgárok megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogaik realizálása érdekében társadalombiztosítási és szociális intézményi rendszert köteles létrehozni, fenntartani és működtetni. Az Alkotmány azonban e rendszerek működésére vonatkozó alapvető elveket és szempontokat már nem határozza meg. Így az Alkotmány rendelkezéséből nem következik, hogy az államnak a nyugdíjasok ellátását kizárólag a társadalombiztosítás útján és biztosítási rendszerben kell megvalósítania, mint ahogy az sem, hogy más rászorultak, (pl. az árvák, özvegyek stb.) ellátását egyedül a szociális intézményi hálózat keretében kell teljesítenie. Alapvetően technikai - és nem alkotmányos - kérdés, hogy a jogalkotó az ellátáshoz való jog biztosítását a nyugdíjak százalékos, meghatározott (fix) összegű emelésével vagy egyéb módon valósítja meg. Ennek során azonban a társadalombiztosításban meglevő - vásárolt jogon alapuló - biztosítási elemet és a társadalombiztosítás szociális funkcióit egyaránt köteles mérlegelni és figyelembe venni, azok arányaitól önkényesen nem térhet el.
Az Alkotmány szerint ugyanis az egyedüli követelmény, hogy a társadalombiztosítási és a szociális intézményi rendszer a megélhetéshez szükséges ellátásra vonatkozó jogosultságot megvalósítja. A vegyes rendszerű társadalombiztosítás tehát önmagában nem alkotmányellenes mindaddig, ameddig az állam a jogi szabályozással azt úgy működteti, hogy a biztosítás útján szerzett jogokat, továbbá a szociális biztonsághoz való jog tartalmi elemét adó ellátáshoz való jogot nem sérti. Az arányok önkényes megváltoztatása (pl. a magasabb nyugdíjak nominális csökkentése az alacsonyabb összegű nyugdíjak szociális szempontú emelése érdekében) azonban már alkotmányellenes volna.
A vegyes rendszerű magyar társadalombiztosítás korszerűtlen és az indítványokban kifejtettek szerint sok vonatkozásban igazságtalanul működő intézményhálózata a rendszerváltás előtti évtizedekben alakult ki. A rendszer korszerűsítése, a piaci viszonyokhoz való illesztése folyamatban van. A társadalombiztosítás teljes átalakításáig az Alkotmánybíróság csak az intézmény alkotmányos működtetését vizsgálhatja. Azt kell tehát értékelnie, hogy a támadott jogszabályok figyelemmel vannak-e az Alkotmány 70/E. §-a szerint a kialakult vegyes megoldással szembeni alkotmányos kívánalmakra, azaz a nyugdíjemeléssel kapcsolatos rendelkezések egyaránt eleget tesznek-e a rendszerbe épített biztosítási és szociális követelményeknek, éspedig úgy, hogy az az Alkotmány 70/E. §-ában előírt ellátáshoz való jogosultsággal szembeni állami kötelezettség teljesítéséhez alkotmányosan megfelelő legyen.
4. A sérelmezett jogszabályi rendelkezések a nyugellátások és egyéb ellátások évi - meghatározott százalékos - emelését írják elő, az emelés mértékét viszont százalékosan és nominálisan is maximálják. Ám a százalékos emelés - az indítványozók szerint - nem éri el az infláció éves mértékét, továbbá az aktív keresők átlagos évi bérnövekedését sem, ezért az alkotmányellenes.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint azonban az Alkotmány 70/E. §-ából nem következik, hogy az állampolgároknak alkotmányos joga volna az életszínvonal megőrzésére, illetőleg a nyugdíjak közötti arány fenntartására. A nyugdíjak és egyéb juttatások, járadékok emelésének mértéke alapvetően a nemzetgazdaság teherbíró képességének, a társadalombiztosítás állapotának, az érdekérvényesítést szolgáló intézményeknek és számos egyéb tényezőnek a függvénye, az Alkotmány vonatkozó rendelkezéseiből azonban az emelés mértékére, nagyságára vonatkozó alkotmányos kötelezettség nem állapítható meg.
Nyilvánvalóan alkotmányellenes volna, ha az állam a nyugellátásokat és az egyéb ellátásokat egyáltalában nem emelné, miként az is, ha az emelés százalékát szélsőségesen alacsony mértékben, vagy eseti szociális segélyezés útján határozná meg. Ez esetben ugyanis figyelmen kívül maradna a kombinált típusú társadalombiztosítás biztosítási eleme, azt ugyanis az éves infláció mértéke, az állami ártámogatások megszűnése vagy visszaszorítása teljesen kiüresítené. Az azonban, hogy mindezeket a negatív gazdasági tényezőket az államnak a nyugellátások emelésénél maradéktalanul kompenzálnia kell, az Alkotmányból nem következik. Az Alkotmány 70/E. §-ának keretei között - a szociális biztonsághoz való jog garantálása mellett - az állam, ha lehetőségei nem engedik, nem köteles a nyugdíjak és egyéb ellátások értékállandóságát megőrizni. Az öregség, rokkantság stb. esetére a megélhetéshez szükséges ellátásra való jogosultság biztosításával az állam alkotmányos kötelezettségének akkor is eleget tesz, ha az inflációs és egyéb negatív gazdasági jelenségek megfelelő figyelembevételével, de egyéb szempontokat is mérlegelve állapítja meg az ellátások emelésének évi mértékét. Ezeknek a jogosultságoknak a jogszabályokkal történő évi - a lehetőségekhez igazodó, megfelelő mértékű - indexelése az ellátáshoz való alanyi jogosultságot nem sérti, következésképpen a támadott rendelkezések az Alkotmány 70/E. §-a alapján nem alkotmányellenesek.
5. A diszkrimináció tilalma szempontjából pedig alkotmányos összefüggés nem áll fenn az aktív keresők évi jövedelemnövekedése és a nyugdíjak, továbbá egyéb járadékok emelkedése között. A társadalombiztosítást az idézett alkotmányi rendelkezés szerint az állam köteles működtetni. Az Alkotmány 9. §-a ugyanakkor úgy rendelkezik, hogy Magyarország gazdasága piacgazdaság, a Magyar Köztársaság pedig elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.
Az aktív dolgozók jövedelmét a versenyszférában a piaci viszonyok, a munkaerő-kereslet és -kínálat viszonyai határozzák meg, amelyet természetesen befolyásol a különböző érdekképviseleti szervezetek tevékenysége, és számos egyéb körülmény is.
A piaci mechanizmus szempontjai ugyan meghatározóan nem érvényesek az állami köztisztviselők, közalkalmazottak, egyéb közszolgálati dolgozók tekintetében, de az állam ezeknek az aktív dolgozóknak a vonatkozásában munkáltató és mint munkáltató a költségvetési szféra megfelelő figyelembevétele mellett bizonyos értelemben igazodik a munkaerőpiaci keresleti és kínálati viszonyokhoz is.
Amikor az állam a költségvetésben meghatározza az állami költségvetési szervek bérfejlesztési lehetőségeit, az évi bérfejlesztések százalékos mértékét, akkor a versenyszférára is tekintettel a költségvetés adottságai, a megfelelő szakember-szükséglet és -kínálat szempontjai alapján cselekszik. Az aktív keresők jövedelemnövekedésében - legyenek azok magánmunkáltató alkalmazottai vagy állami köztisztviselők - tehát nem szociális és ellátási szempontok, hanem alapvetően más tényezők elvei játszanak meghatározó szerepet.
A diszkrimináció tilalma tekintetében nincs tehát reális összehasonlítási alap az aktív keresők jövedelemnövekedése, illetőleg a nyugdíjak és egyéb ellátások százalékos emelkedése között. A két csoport közötti egyéb szempontok szerinti hátrányos megkülönböztetésről azért nem lehet szó, mert az aktív keresők jövedelemnövekedése egészen más elveken nyugszik, mint a vegyes rendszerű, tehát a vásárolt jogon és a szociálpolitikán egyaránt alapuló társadalombiztosításé.
Itt utal az Alkotmánybíróság arra, hogy egyébként az aktív keresők tekintetében sem vezethető le az Alkotmány 70/E. §-ából az elért életszínvonal megtartására, a jövedelmek értékállandóságának megőrzésére vonatkozó alkotmányos jogosultság. Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezéseket ebben az összefüggésben sem találta alkotmányellenesnek.
6. Végül az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdéséből nem következik az államnak a nyugdíjak arányos emelésére vonatkozó kötelezettsége sem. A kisnyugdíjasok számára alkalmazott ún. pozitív diszkrimináció kifejezetten összhangban áll az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezéssel, illetőleg a 70/E. § (1) bekezdésében írt alkotmányi követelménnyel. Ez utóbbi rendelkezésben az Alkotmány a szociális biztonsághoz való jog alatt az állampolgárok megélhetéséhez szükséges ellátási jogosultságát nevesíti, amely nem az életszínvonal megőrzésére vonatkozó jogosultságot, hanem - összefüggésben az Alkotmány 17. §-ával - a szociális ellátásra vonatkozó állami kötelezettséget emeli alkotmányos tétellé.
A nyugdíjak nominális maximálása a vegyes rendszerű társadalombiztosításon belül alapvetően a szociális vonatkozás kifejeződése. Mivel a társadalombiztosítás - és a költségvetés - lehetőségei korlátozottak, a megélhetéshez szükséges ellátási jog biztosítása pedig az államnak a 70/E. §-ból folyó alkotmányos kötelezettsége, nem alkotmányellenes, hogy az állam az alacsony összegű nyugdíjak emelését - legalább részben - a magasabb nyugdíjak emelésének nominálisan maximált technikájával valósítja meg. Az alacsony összegű nyugdíjak tekintetében az ún. pozitív diszkriminációt alkotmányosan indokolja az Alkotmány 70/E. §-ában megfogalmazott alkotmányi cél: a nyugdíjasoknak és más jogosultaknak joguk van a megélhetésükhöz szükséges ellátásra, s ezt az állam köteles biztosítani. Ez a jog azonban nem foglalja magába a nyugdíjak meghatározott százalékos emelésére vonatkozó alkotmányos jogosultságot. A magasabb összegű nyugdíjak emelésének nominális maximálása megint csak olyan technikai kérdés, amely csak szélső esetben vethet fel alkotmányossági problémát, nevezetesen akkor, ha a magasabb nyugdíjak tekintetében a jogalkotó a biztosítási elemet - önkényesen - teljesen figyelmen kívül hagyná, vagy csak aránytalanul venné figyelembe. Ez azonban a támadott jogszabályok vonatkozásában nem állapítható meg, így alkotmányellenes diszkrimináció a nyugdíjasok egymás közötti viszonylatában sem áll fenn.
7. Rámutat az Alkotmánybíróság arra, hogy az Alkotmány 70/E. §-ában szabályozott szociális biztonsághoz, illetőleg az ellátáshoz való jog és a 13. §-ban biztosított tulajdonhoz való jog között összefüggés nincs. Az ún. szociális jogok alapján a nyugdíjasokat és más jogosultakat alkotmányosan megillető társadalombiztosítási szolgáltatások alapja nem a tulajdonhoz való jog, hanem az Alkotmány által nevesített ellátáshoz való jogosultság. A nyugdíjjog tehát nem tulajdoni, hanem szociális jogi igény; még "vásárolt" jogi részében is biztosításon és nem dologi jogi jogosultságon alapuló követelés.
A nyugdíjak értékállóságával kapcsolatos állami kötelezettség azonban nemcsak az összefüggés hiánya miatt nem vezethető le az Alkotmány 13. §-ából, de azért sem, mert a 13. § a tulajdon értékállóságát sem garantálja alkotmányosan. A tulajdon értékcsökkenése gazdasági, konjunkturális, inflációs vagy egyéb okok miatt, nem azonos a tulajdon elvonásával. Mint ahogy a nyugdíjak - vagy más jövedelmek - reálértékének a csökkenése sem jelent nyugdíj- vagy jövedelemelvonást. A nominális nyugdíjcsökkentés alkotmányos tilalma sem az Alkotmány 13. §-ából, hanem a 70/E. §-ban szabályozott ellátáshoz való jog társadalombiztosítási úton való megvalósításának biztosítási (szerzett jogon alapuló) eleméből következik.
8. Végezetül utal arra az Alkotmánybíróság, hogy nem vizsgálhatja a támadott jogszabályok célszerűségének és igazságosságának a kérdéseit, mert az nem tartozik a hatáskörébe. Mivel a társadalombiztosítás nem kizárólag a piaci elvek alapján működik, és mivel a nyugdíjra vonatkozó jogosultság körében nem kizárólag vásárolt jogról, azaz valódi biztosításról van szó, a jogalkotónak - a kifejtett alkotmányos határok között - szabadságában áll a nyugdíjrendszer egészén belül a szociális és biztosítási szempontokat megfelelő arányossággal érvényesíteni. Ahogy erre az Alkotmánybíróság már több határozatában utalt, az egész társadalombiztosítási rendszer megnyugtató megoldása a rendszer korszerűsítése és teljes átalakítása után történhet meg.
Mindezekre a szempontokra figyelemmel az Alkotmánybíróság az indítványokat megalapozatlannak találta és ezért azokat elutasította.
A határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételét az Alkotmánybíróság a határozatban kifejtett elvi megállapításokra tekintettel rendelte el.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíróDr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíróDr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíróDr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíróDr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíróDr. Herczegh Géza s. k.,
alkotmánybíróDr. Lábady Tamás s. k.,
előadó alkotmánybíróDr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíróDr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíróDr. Kilényi Géza alkotmánybíró különvéleménye
E határozat újólag - s ha lehet a korábbinál is markánsabban - veti fel azt a problémát, amelyet négy alkotmánybírónak a 24/1991. (V. 18.) AB végzéshez fűzött különvéleménye már jelzett: az Alkotmány 70/E. §-ának értelmezése tekintetében fennálló számottevő nézetkülönbséget. Ennek folytán mellőzhetetlenné és halaszthatatlanná vált a szociális biztonsághoz való jog mibenlétéről vallott felfogásunk elvi kifejtése, s a konkrét alkotmányossági probléma ennek fényében való megvilágítása.A határozat indokolása egyfajta, a maga módján következetes jogi álláspontot juttat érvényre. Az indokolás ugyanis rámutat: "Az Alkotmány szerint a társadalombiztosítás az ellátáshoz való jog megvalósításának egyik eszköze, azaz a társadalombiztosításnak a szerzett jogok garantálását az ellátáshoz való alkotmányos jog megvalósítására figyelemmel kell biztosítani." A későbbiek során a határozat indokolása kifejti: "Az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdésének idézett rendelkezéséből tehát csak az következik, hogy az állam a polgárok megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogainak realizálása érdekében társadalombiztosítási és szociális intézményi rendszert köteles létrehozni, fenntartani és működtetni." Végezetül az indokolás ez irányú fejtegetéseinek sommázata: "Az Alkotmány szerint ugyanis az egyedüli követelmény, hogy a társadalombiztosítási és a szociális intézményi rendszer a megélhetéshez szükséges ellátásra vonatkozó jogosultságot megvalósítsa."
Annak megítélése érdekében, hogy az ismertetett jogi álláspont mennyiben helytálló, indokolt felidézni az Alkotmány 70/E. §-ának szövegét. Ez a következőket tartalmazza:
"(1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és szociális intézmények rendszerével valósítja meg."
Bármennyire csekély jelentőségűnek tűnik is, alapvető fontosságú, hogy az (1) bekezdés szövegében pontosvessző van és nem kettőspont. Ez juttatja ugyanis kifejezésre, hogy a hivatkozott rendelkezés nem egy, hanem két alapvető jogot kodifikál: a szociális biztonsághoz való jogot és az ellátáshoz való jogot. Noha e két jog között szoros tartalmi kapcsolat van, sem tartalmuk, sem érvényesülési körül nem azonos, ezért a 70/E. § (1) bekezdésének pontosvessző utáni szövegrésze semmiképpen sem fogható fel ama jogintézmények kimerítő felsorolásaként, amelyek a szociális biztonsághoz való jog tartalmát alkotják.
Kizárólag ez az alkotmányértelmezés, azaz a szociális biztonsághoz való jognak és az ellátáshoz való jognak önálló és egyenrangú alapjogként való kezelése áll összhangban az ország vállalt nemzetközi jogi kötelezettségeivel. Magyarország ugyanis az 1976. évi 9. törvényerejű rendelettel hirdette ki az ENSZ Közgyűlése XXI. ülésszakán elfogadott Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmányát. Az Egyezségokmány 9. cikke kimondja: "Az Egyezségokmányban részes államok elismerik, hogy mindenkinek joga van a szociális biztonságra, beleértve a társadalombiztosítást is." A 10. Cikk a család, az anyák és a fiatalok védelméről rendelkezik. A 11. Cikk 1. pontja szerint: "Az Egyezségokmányban részes államok elismerik mindenkinek a jogát önmaga és családja megfelelő életszínvonalára, ideértve a kellő táplálkozást, ruházkodást és lakást, valamint az életkörülmények állandó javulását." Végül a 11. Cikk 2. pontja rögzíti: "mindenkinek alapvető jogát arra, hogy ne éhezzék." Teljesen egyértelmű, hogy az Egyezségokmány 9., illetőleg 11. cikke önálló alapvető jogokat fogalmaz meg; a 9. cikkben szabályozott szociális biztonsághoz való jogot tehát nem lehet akként értelmezni, hogy az automatikusan teljesedésbe megy, ha az Egyezségokmányban részes valamely ország - mintegy kötelező minimumként - eleget tesz a 11. Cikk 2. pontjában meghatározott kötelezettségének.
Az Alkotmány 70/E. §-ában foglaltakat csupán az Egyezségokmány ismeretében lehet értelmezni, minthogy az Alkotmány 1989. évi átfogó felülvizsgálata során az egyik alapvető cél volt a Magyar Köztársaság irányadó legfontosabb nemzetközi jogi kötelezettségeknek az alaptörvényben való megfogalmazása.
Az Alkotmány nem határozza meg közelebbről a szociális biztonság fogalmát. Ez azonban az alkotmánybíráskodásnak épp úgy nem akadálya, mint a jogállamiságra, az emberi méltóságra vagy a sajtószabadságra vonatkozó értelmező szabályok hiánya. Az Alkotmánybíróság fontos feladata ugyanis, hogy - miként ezt az említett alkotmányos fogalmakkal kapcsolatban számos határozatában tette - részben az utólagos normakontroll körébe tartozó egyedi döntéseiben, részben az Alkotmány értelmezése tárgyában hozott határozataiban fejtse ki álláspontját az egyes alapvető jogok tartalmáról, illetőleg a jogok érvényesülésének korlátairól. Sajnálatosnak tartom, hogy mindeddig az Alkotmánybíróság a szociális biztonsághoz való jognak lényegesen kisebb figyelmet szentelt annál, mint amennyit e jog - kiemelkedő társadalmi jelentősége folytán - megérdemel. Kizárólag ezzel magyarázható ugyanis, hogy a - lehetséges legminimálisabb többséggel elfogadott - határozott indokolásába számos helytálló megállapítás mellett olyan mondat is bekerült, amely szerint "Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Alkotmány 70/E. §-ából nem következik, hogy az állampolgároknak alkotmányos joga volna az életszínvonal megőrzésére, illetőleg a nyugdíjak közötti arány fenntartására." Ha ezt egybevetjük az Egyezségokmány idézett 11. cikkének 1. pontjával, illetőleg az Alkotmány 7. § (1) bekezdésével, szükségképpen támadnak némi - nem csekély - aggályok a határozat említett megállapításának helyességét illetően.
Az kétségtelen - s ezt a nemzetközi jogösszehasonlítás egyértelműen alátámasztja - hogy számos ország alkotmányozása nagyobb óvatossággal bánt a szociális biztonság megfogalmazásával, mint a magyar Alkotmány. Bizonyára nem véletlen a svéd alkotmány ama megszövegezése, amely szerint "az egyén személyi, gazdasági és kulturális jóléte a közösségi tevékenység elsődleges célja kell hogy legyen. Különösen a közösség felelőssége, hogy biztosítsa a munkához, a lakáshoz és az oktatáshoz való jogot, továbbá előmozdítsa a szociális gondoskodást és biztonságot éppúgy, mint az előnyös életfeltételeket."
Ám a magyar Alkotmánybíróságot azért hozták létre, hogy a Magyar Köztársaság Alkotmányának érvényesülése fölött őrködjék, ezért nem tehet úgy, mintha a szociális biztonságról a hatályos Alkotmány ugyanúgy rendelkezne, mint az idézett svéd alkotmány.
A szociális biztonsághoz való jog valójában a jogállamiság fogalmi elemét alkotó jogbiztonság egyik sajátos megjelenési formája, amely - helyes alkotmányértelmezés mellett - messze több a létminimum szintjén történő szociális ellátáshoz való jognál. A szociális biztonságra irányuló jog az egyén és a család olyan egzisztenciális alapjoga, amely vagyoni különbség nélkül a társadalom valamennyi tagját megilleti. E jog nem jelent abszolút védelmet a piacgazdaság olyan - bizonyos körben szükségszerű - kísérő jelenségeivel szemben, mint a csőd, ennek nyomán bizonyos munkahelyek megszűnése, értékpapírok értékvesztése, ingatlanok és más vagyontárgyak értékingadozása stb.
A szociális biztonsághoz való jog tartalmát - az Alkotmány 70/E. §-ában nevesített jogintézményeken túlmenően - az állam arra irányuló kötelessége tölti ki tartalommal, hogy
- tartózkodjék az állampolgárok vagyoni viszonyaiba a jogi szabályozás útján történő olyan beavatkozástól, amely kényszerítő szükség nélkül az állampolgárok tömegeire hárít aránytalan és teljesítőképességüket meghaladó terheket (az adózás, a kamatemelés, a lakbéremelés körében stb.);
- gondoskodjék a hátrányos helyzetbe került személyek esélyhez juttatásáról (intézményes átképzés útján, munkaközvetítő irodák fenntartásával, az új munkahelyek létesítésének támogatásával stb.);
- alakítson ki olyan jogi szabályozást, amely bizonyos minimális garanciákat teremt az önhibájukon kívül és előre ki nem számítható módon hátrányos helyzetbe került állampolgárok számára (pl. végkielégítés, a pénzintézetek kötelező biztosításának elrendelése, az infláció legalább részbeni ellentételezése az állampolgárok ama csoportjainál, amelyek tagjai koruk vagy egészségi állapotuk miatt kiszolgáltatott helyzetben vannak).
Valójában a fentiekben kifejtett alkotmányértelmezés egyáltalán nem új: hasonló elvi alapon állva mutatott rá az Alkotmánybíróság a lakáscélú állami kölcsönök utáni adófizetésről szóló 1989. évi XLIX. törvény - egyhangú határozattal történt - megsemmisítése kapcsán, hogy "a törvény jelentős, nem tervezett és elháríthatatlan többletkiadásokkal veszélyezteti az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében megállapított szociális biztonsághoz való jogot" [5/1990. (IV. 9.) AB határozat]. Azóta az Alkotmány 70/E. §-ának szövege nem változott, s ugyanígy nem változott az én álláspontom sem a szociális biztonsághoz való jog értelmezéséről.
Teljes mértékben egyetértek a többségi állásponttal abban, hogy "a nyugdíjak és egyéb juttatások, járadékok emelésének mértéke alapvetően a nemzetgazdaság teherbíró képességének, a társadalombiztosítás állapotának, az érdekérvényesítést szolgáló intézményeknek és számos egyéb tényezőnek a függvénye, az Alkotmány vonatkozó rendelkezéseiből azonban az emelés mértékére, nagyságára vonatkozó alkotmányos kötelezettség nem állapítható meg." Ebből azonban a legcsekélyebb mértékben sem következik, hogy e kérdés szabályozásánál - a problémát immár a nyugdíjak emelésére leszűkítve - a törvényhozó teljesen belátása szerint, azaz alkotmányos kötöttségek nélkül járhatna el. Mert, noha a minimálisan szükséges emelés mértéke az Alkotmányból valóban nem vezethető le, az teljesen egyértelműen levezethető: melyek azok a szabályozási módok, amelyek az Alkotmánnyal összeegyeztethetetlenek.
Mindaddig, amíg meg nem történik az egész társadalombiztosítási rendszer korszerűsítése, az államot nem terheli olyan kötelezettség, hogy a jelenlegi rendszer keretei között maradéktalanul számolja fel azokat az igazságtalanságokat és belső feszültségeket, amelyek évtizedeken át halmozódtak fel a nyugdíjrendszerben. Olyan esetekben azonban, amikor az állam - akár csak korrekciós célzattal is - új intézkedésekkel változtatásokat eszközöl a rendszeren, ezt csak a hatályos Alkotmánnyal összhangban teheti, s a változtatások nem idézhetnek elő olyan jogkövetkezményeket, amelyek az alkotmányos jogok sérelmével járnak.
Abból eredően, hogy - miként erre a határozat is utal - a társadalombiztosítás rendszere már jelenleg is részben a "vásárolt jog" elve alapján működik, a nyugdíjak emelésénél egészen más a törvényhozás "mozgástere", mint pl. a szociális segélyek emelésénél.
A nyugdíjemelés csak akkor alkotmányos, ha a szabályozás nem csupán az ellátáshoz való jog érvényesülését biztosítja, hanem egyszersmind megfelel a szociális biztonsághoz való jognak is és nem áll ellentétben az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésében meghatározott diszkriminációs tilalommal. Az utóbbi tilalommal kapcsolatban az Alkotmánybíróság számos határozatában [így pl. a 7/1991. (II. 18.) AB határozatban, illetőleg a 752/B/1990. AB határozatban] rámutatott: a diszkrimináció vizsgálatánál központi elem annak meghatározása, hogy kiket kell egy csoportba tartozónak tekinteni. Nem diszkriminatív ugyanis az a jogi szabályozás, amely az adott szabályozási koncepción belül valamennyi jogalany tekintetében tartalmaz mindenkire nézve egyforma korlátozást.
Az adott esetben a szabályozás szempontjából a homogén csoport vitán felül álló módon a nyugdíjasok összességét foglalja magában. Az a szabályozás pedig, amely a homogén csoporton belül - a szociális biztonsághoz való jogot és a "vásárolt jog" elvét figyelmen kívül hagyva - a nyugdíj összege alapján történő különbségtétel alapján csupán egyesekre nézve állapít meg korlátozást, az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésében tiltott diszkrimináció klasszikus esete.
Teljességgel elfogadhatatlan az az érvelés, hogy a magasabb összegű nyugdíjak emelésének nominális maximálása elengedhetetlen a kisnyugdíjasok javára alkalmazott pozitív diszkrimináció anyagi fedezetének előteremtéséhez. Pozitív diszkriminációról ugyanis akkor beszélhetünk, ha a jogalkotó valamely csoport egyik alcsoportja számára - egy alkotmányos cél megvalósítása érdekében - a csoport egészére megállapított szabályoknál kedvezőbb feltételeket teremt, a jelen esetre konkretizálva: nagyobb mértékű nyugdíjemelést ír elő. A negatív diszkrimináció azonban nem lehet a pozitív diszkrimináció eszköze, vagyis egyesek jogfosztása árán nem lehet mások számára többletjogokat biztosítani. Ha tehát a törvényalkotó pozitív diszkriminációt kíván alkalmazni a kisnyugdíjasok javára - aminek indokoltsága és alkotmányossága nem vitatható - úgy annak pénzügyi fedezetét vagy más forrásból teremtse elő, vagy a nyugdíjemelésre rendelkezésre álló összeget akként bontsa kétfelé, hogy először különítse el a pozitív diszkrimináció pénzügyi fedezetét, majd a fennmaradó pénzt - nominális maximum alkalmazása nélkül - ossza fel a nyugdíjasok között. Önmagában véve tehát az, hogy a nemzetgazdaság teherbíró képessége folytán meghatározott összeg használható fel a nyugdíjak emelésére, sem elfogadható indoka, sem elháríthatatlan oka nem lehet az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével való szembehelyezkedésnek: ugyanazt az összeget fel lehet osztani alkotmányosan, illetőleg diszkriminatív módon. A jelen esetben az utóbbi történt.
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíróDr. Szabó András alkotmánybíró és dr. Zlinszky János alkotmánybíró különvéleménye
Ha elvi szinten mérlegelni kívánjuk a legalitás, jogállamiság és szociális biztonság szempontjait a nyugdíjak aránytalan és egyenlőtlen kezelésével kapcsolatban, és egyúttal vizsgáljuk, melyek e téren az állam Alkotmány körülhatárolta jogai és kötelességei, a következő szempontok tűnnek figyelemre méltónak:- A nyugdíj a múlt rendszer folyamán elvesztette tiszta biztosítási, illetve kötelező biztosítási jellegét, bár részben megmaradt szerzett, mégpedig visszterhesen szerzett vagyoni jognak.
Elvesztette ezt a jellegét mindenekelőtt a bekövetkezett valutareform miatt 1946-ban, amikor a pengőben nominálisan meghatározott igények gyakorlatilag megsemmisültek és helyüket mind a szerzett jogok, mind a már meglévő nyugdíjak, de a nem szerzett jogok vonatkozásában is bizonyos ex gracia meghatározott rendszer foglalta el.
Ennek egyes elemei:
a) 1928 után minden munkaviszonyban eltöltött idő nyugdíjjogosultságot teremtett, függetlenül attól, hogy biztosítással, biztosítási kötelezettséggel, illetve lehetőséggel járt-e. Ezen időpont előtt viszont semmilyen biztosítás alapján sem keletkeztetett igényt nyugdíjbeszámításra. [Ezt a múlt rendszerben mindvégig érvényes induló időhatárt a 11/1991. (III. 29.) AB határozat semmisítette meg.]
b) A már megszerzett nyugdíjak bizonyos valorizációs kulcs szerint teremtettek igényt a nyugdíjra, ez általában kedvezőtlen volt, főleg a magasabban megállapított nyugdíjak esetében.
c) A nyugdíj folyósítását a munkaképesség megszűntétől tették függővé, amelyet bizonyos kor elértével vélelmeztek, addig viszont csak bizonyított rokkantság esetén fogadtak el. Akinek járt volna nyugdíj e korhatár elérése előtt is, az elvesztette azt, akinek pedig nem járt, noha betöltötte a korhatárt, az kérhette annak megállapítását csak a ledolgozott idő alapján is.
d) A nyugdíjjogosultság megvonását politikai szempontok alapján érvényesítették bizonyos csoportokkal szemben (B-listázás, fegyveres testületeknél leszerelés) vagy különös érdemekhez kötötték (csendőrség).
e) Bizonyos kategóriák részére a nyugdíjalap különállását fenntartották és plafonokat állapítottak meg (ügyvédek, kisiparosok, háztartási alkalmazottak stb.).
A múlt rendszer nyugdíjmódosításai a jövőre nézve többször is változtattak a nyugdíjrendszer kirívó méltánytalanságain, de ezek a változtatások a régebben szerzett nyugdíjakat általában nem érintették. Általuk a rendszer még vegyesebbé és áttekinthetetlenebbé vált.
Így jött létre az a vegyes nyugdíjrendszer, amelyet az elmúlt rendszer legálisan létrehozott, de amelynek bizonyos máig fennálló diszkriminatív elemeire már megállapítottuk, hogy a mai alkotmányossággal nem férnek össze, így ennek szellemében korrigálandók voltak. [Így a 44/1991. (VIII. 28.) AB, a 16/1990. (VII. 11.) AB határozat.]
- A múlt rendszer következetesen kitartott amellett a hipothesis mellett, hogy pénze értékálló. Ezért csak nominálisan érezte magára kötelezőnek a nyugdíj folyósítását. Mivel a formai felfogással ellentétben a forint veszített értékéből (a rendszer élt az állami tartozások többletpénz-kibocsátással történő csökkentésének eszközével), a nyugdíj, noha elvben a munkás évek életszínvonala szerinti létet kívánta biztosítani (annak 75 százalékáig), az idő múlásával mindjobban értékét vesztette. A múlt rendszer ennek csak annyiban vette elejét, hogy későbbi nyugdíjreformok során a létminimumnak megfelelő nyugdíjat a nominális értéken felül is garantálta, s ezt a rendszer szociális elemeként állította be, noha létminimum alatti munkabér által szerzett nyugdíj aligha létezett. Amennyiben a jogosultság résznyugdíjra szólt (pl. özvegyi), úgy ez továbbra is csak a minimális ellátás megfelelő részét biztosította, tehát a szociális minimumot a rendszer nem garantálta. (Soha nem valorizálták pl. az 1957. előtti ügyvédi nyugdíjak 500 Ft-os plafonját.)
- A rendszer megszüntette a társadalombiztosítás vagyoni önállóságát. Az állam mint egy biztosítási ügylet vállalkozója szedte be a tb-járulékot és garantálta a díjak kifizetését. Ennek következtében összeolvadt az állam (biztosítás alapján járó) nyugdíjra vonatkozó fizetési kötelezettsége a balesetbiztosítás alapján járó rokkantsági járadék (nyugdíj) fizetési kötelezettségével és a szociális minimum alapján kiegészített nyugdíjakra jutó többletfizetési kötelezettséggel: utóbbi nem valorizációs teljesítésként jelent meg, hiszen a biztosítási díj sem volt értékállóan elkülönítve és befektetve az államvagyonon belül, hanem nyugdíjemelésként, mintegy a többi nyugdíjak terhére folyósított, egyenlőség felé ható tényezőként. Ebben a rendszerben is, és a rendkívül költséges adminisztráció mellett is, a tb-járulék egy részét az állam következetesen elvonta, tehát a nyugdíjakból pótolta a költségvetés hiányait. Ez azt jelentette és jelenti a gyakorlatban mindmáig, hogy a közterhekből a nyugdíjasok aránytalanul többet viselnek, mint a kereső néprétegek.
- A múlt rendszer tehát legálisan azt a nyugdíjat garantálta, amit nominálisan ígért, és minden további igény elismerése jogalkotást igényelt volna (igényelne).
A jogellenes megállapítással szemben a jogorvoslati lehetőség a mai Alkotmány igényéhez képest korlátozott volt. A legális rendszer nem felelt meg mindenben a mai Alkotmánynak.
- A mai Alkotmány életbeléptetésével a nyugdíjrendszer szükségképp átértékelődik.
A jogállamiságból folyó igény, hogy a múlt rendszer által ígért nyugellátást biztosítani kell, hacsak keletkezése nem ütközik jogellenes diszkriminációba, s ennek során a járandóság jogosságát vélelmezni kell.
A legalitásból folyó igény, hogy a megszerzett jogosultságok, jogosultságot létesítő tények nem vesztik érvényüket, azokat azonban egyeztetni kell az új Alkotmány elveivel.
A szociális biztonságból folyó igény, hogy a rendszer által visszteher fejében garantált ellátás - a nyugdíjalapul szolgáló, biztosítás alapját is képezett jövedelem százaléka - szerinti járandóság a nyugdíjasnak nyugdíjas kora végéig jár [Alkotmány 70/E. § (1) bek.]. A módosított Alkotmány életbelépése óta a szociális biztonság mellett a tulajdon védelméből, a vagyoni jogok elvonásának tilalmából is következik, hogy ezt az ellátást az állam, illetve a társadalombiztosítás állami garancia mellett értékállóan tartozik biztosítani, tehát sem közvetlen rendelkezéssel nem csökkentheti annak értékét, sem a nominális mennyiség értékének elvonásával. [Alkotmány 13. § (2) bek.] Ez az államnak a már megállapított nyugdíjjárulék vonatkozásában mint a társadalombiztosítás működtetőjének szerződéses kötelezettsége.
A szociális biztonság minimumának garantálásából következik végül, hogy a mindenkori létminimumot az állam minden rászorulónak állampolgári jogon biztosítani tartozik a társadalombiztosítás útján [Alkotmány 70/E. § (2) bek.], de nem feltétlenül a társadalombiztosítási alap terhére. Ha strukturálisan a folyósítást a társadalombiztosítás végzi, úgy a forrásoldalt a költségvetés egésze terhére kell biztosítani és nem lehet egyedül a biztosítási vagyont ezzel megterhelni. A létminimum az Alkotmány szerint állampolgári jogon jár, biztosítása pedig az államnak közjogi kötelezettsége.
Az utóbbi két szempont egybevetve azt jelenti, hogy a társadalombiztosításnak befizetett járadékkal megszerzett jog nem csökkenthető azon a címen, hogy az állam egyeseknek viszont többletellátást nyújt bármilyen téren. A nyugdíjas számára a biztosításként szerzett jog vagyoni jog. Annak elvonása csak a vagyonelvonás rendes szabályai szerint lehetséges. Alapvetően tehát teljes kártalanítás mellett közcélból, másrészt közterhek viselése céljából, a különböző vagyoni jogok nem diszkriminatív terhelése mellett arányos mértékben, ha a cél másképp el nem érhető.
A piacgazdaságra való áttéréssel szükségszerűen nagyságrendileg módosul az állam részvétele a gazdasági életben - és élesen elhatárolandó egymástól az állam gazdálkodó tevékenysége és az államhatalom közérdekű, közszolgálatként történő gyakorlása az állami tevékenységek között. Az állam, mint a közhatalom gyakorlója, ezt a hatalmat szigorúan törvényszabta határok közt, minden indokolatlan diszkrimináció mellőzésével, az egyének összessége - esetenként a kisebbség jogainak tiszteletben tartása mellett az egyének többsége vagy hátrányos helyzetű kisebbségi csoportok - javára köteles gyakorolni.
A múlt rendszerben az állam, mint fő munkáltató, a neki nyújtott szolgáltatás, teljesítmény (munkavégzés) ellentételezését nemcsak illetmény folyósításával, hanem bizonyos termékek és juttatások ingyenes vagy ártámogatásos juttatásával is teljesítette.
Az átállás a piacgazdaságra az árak reális, ártámogatásmentes megállapításával is történik. Az átállás költségeit a költségvetés részben pénzértékváltoztatással, az állami valuta értékének csökkentésével oldja meg. Az állampolgárok számára mindez áremelkedésként jelentkezik és a pénz vásárlóértékének csökkenéseként tudatosodik, noha csak az utóbbi megoldás "inflációs", az előbbi egyszerűen az ártámogatások megvonásából adódó eredmény.
Az ártámogatások megvonása költségvetési szinten az egész közösség javát szolgálja, hiszen kevesebb közterhet jelent, ha külföldiek, támogatásra nem szoruló egyedek részére az árut "áráért" szolgáltatja a gazdaság. A változás ellentételezése részben megtörténik a piaci törvények játékában a bérek és jövedelmek átrendeződésével. (Az átállás részben tagadhatatlanul terhet jelent. A múlt rendszer gazdasága sem tudta a maga szintjét nagyfokú eladósodás nélkül fenntartani: az új modernebb rendszert az átállás terhe mellett a gazdaságtalan termékek felszámolása, az elmaradt befektetések pótlása, és a rámaradt adósság terhe is terheli.)
Nem történhet meg azonban pusztán piaci törvények alapján a járadékszerű jövedelmek felértékelődése. Ezeket minden védelem nélkül éri a pénz vásárlóértékének változása mindkét okon, az értékromlás és a támogatások megszűnése okán is.
A támogatás álláspontunk szerint szerepelt azon legális állami ígérvények között, amelyek mellett a mai nyugdíjasok annak idején a társadalombiztosítási juttatást megtermelték és befizették. A múlt rendszerben bekövetkezett (egyébként a maga idején is alkotmányellenes) nyugdíjértékvesztésért a legalitás elve alapján a mai rend nem felelős - ezeket esetleg ex gratia, a múlt rendszer által igazságtalanul okozott károk között lehetne rendezni jogalkotói döntéssel. Felelős azonban az Alkotmány szerint a mai rend az általa az ártámogatás-elvonásokkal okozott pénzértékromlás ellentételezéséért azoknak a védtelen járadékosoknak, akiknek társadalmi biztonságát a költségvetés egyébként szükséges intézkedései veszélyeztetik, illetve akiknek vagyonát (a járadékban rejlő állammal szembeni nevesített követelését) a gazdasági rendszer átalakulása közvetlenül elvonásként érinti.
A nyugdíjasoknak (és más járadékosoknak) nincs arra jogos igényük, hogy az egész társadalom anyagi szintjét hátrányosan érintő változásoktól menten, a többiek hátrányára élvezzék biztonságukat. Ez indokolatlan diszkrimináció lenne, és valóban csak a létminimum garantálásáig lehet arra alkotmányosan igényt formálni. Arra azonban joguk van a járadékosoknak, hogy a többiek terheit csökkentő árstruktúra-változás hátrányait ne ők egyedül, vagy ők ne magasabb mértékben viseljék.
Ez azt jelenti, hogy az ártámogatás elvonásából adódó közteher egyenlően osztandó el. Alkotmányellenes minden olyan költségvetés, amely a nyugdíjak ellentételezését tudatosan alacsonyabban határozza meg, mint az egyéb állami jövedelmek ellentételezését, amint erre többször is sor került. Alkotmányellenes továbbá, mert mind a vagyon védelmével, mind az egyenlő elbánás alkotmányos elvével ellenkezik, ha a nyugdíjak értékvesztését különböző nyugdíjasoknál különbözőképp egyenlítik ki (pl. bizonyos nyugdíjszinten felül nem adnak emelést.)
El kell határolni egymástól a költségvetésben, ellenőrizhető módon, a következő juttatásokat:
1. a költségvetési évben bekövetkező monetáris és ártámogatási változásokból adódó hátrányok kiegyenlítését, ami minden jövedelmet átlagban azonosan kell hogy érintsen;
2. az állami juttatások rendszerében mutatkozó aránytalanságok vagy indokolatlan különbségek, illetve egyenlőségek rendezésére irányuló indokolt és arányos intézkedések következményeit, amelyeket jogállamban megfelelően indokolni és nevesíteni kell;
3. a szociális elnyomorodást megakadályozó, létminimumot biztosító juttatásokat, amelyek a teljes költségvetést (az összes közteherviselőket) és nem csupán a nyugdíjasokat terhelik;
4. végül a múlt rendszer álértékállósága következtében bekövetkezett igazságtalan értékvesztés, vagy a múlt rendszer igazságtalan preferenciái következtében biztosított többletjövedelmek okozta különbségek kiküszöbölését célzó, jogalkotói elhatározáson alapuló, (ex gratia) juttatásokat.
Ezek egybemosása eleve alkotmányellenes, mert a jogállamiság elvébe ütközik.
Jelen ügyben csak az ártámogatások elvonásából adódóan az államtól származó jövedelmek (fizetések, járadékok) értékcsökkenésének ellentételezése a vizsgálat tárgya. Az érintettek homogén csoportja az állami költségvetésből ellátásra jogosultak köre, akikre nem hat ki közvetlenül a piac törvénye. Ezek járandóságának értékét az ártámogatás megvonásával az állam csökkenti, ebből az állam a veszteség pótlását részben a költségvetésben előirányozza.
Ha ennek során a jogszabály különbséget tesz keresők és nyugdíjasok, alacsonyabb és magasabb jövedelműek között, ezt indokolni tartozik. Az önkényes különbségtétel a homogén csoporton belül alkotmányellenes.
Ezen túl alkotmányellenes a nyugdíjak állami döntés következtében bekövetkezett értékvesztesége ellentételezésénél nyugdíjasok között - akár a nyugdíj összege szerint is - különbséget tenni. Az ilyen ellentételezést az állam a vagyoni jog ellenértékeként állapítja meg és annak minden érintett vagyont egyformán kell érintenie.
Ezért a panasznak indokolt lenne helyt adni, ha a jogalkotó záros határidő alatt a különbségtételt alkotmányosan indokolni nem tudja.
Ha a cél a régebbi nyugdíjaknak a múlt rendszerben bekövetkezett értékvesztését pótolni, ezt természetszerűleg lehet a cél szerint arányosítani, de el kell különíteni az előző célból történt emeléstől.
Egészen más lapra tartozik - és nem csak a tb-alapból oldandó meg - a létminimum biztosítása a rászorulóknak. Itt a jogállam megköveteli a rászorultság megfelelő ellenőrzését (mert senki sem formálhat igényt élősködés lehetőségére).
Biztosítani kell a bírói jogorvoslat lehetőségét az alkotmány életbelépését követő időre ott, ahol a régi rendszer a nyugdíjakat saját joga szerint is jogsértő módon állapította meg.
Mindezek azonban nem a jelen döntés keretében tárgyalandó kérdések.
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíróDr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíróDr. Vörös Imre alkotmánybíró különvéleménye
1. A nyugellátások jelenlegi rendszerét a rendszerváltozás előtti időkből örökölte a jogrend. Ez a körülmény azonban nem ad felmentést a jogalkotó számára, hogy a múlt örökségére hivatkozva ugyanazon gyakorlatot folytassa, mint a korábbi jogalkotó. A nyugdíjrendszer átfogó megreformálása folyamatban van, azonban ez sem ment fel az alól, hogy az e területet érintő részszabályok már ne új megoldások irányába mozduljanak el. Ez természetesen az Alkotmánybíróságot csak annyiban érinti, ha az új jogalkotás alkotmányossági aggályokat vet fel.2. A hatályos nyugdíjjogszabályok vegyes jellegű - tehát biztosítási és szociális szempontokat egyaránt magában foglaló - rendszert kodifikálnak és működtetnek. Az infláció azonban felveti a valorizáció problémáját.
Az Országgyűlés és a Kormány évről évre részlegesen valorizálja a nyugdíjakat: a szabályozás további korlátozást valósít meg a részlegességen túlmenően azzal, hogy az emelés felső határát megszabja.
3. Vegyes nyugdíjrendszerben a biztosítási elem objektív kritériumok (pl. utolsó kereset nagysága, szolgálati évek száma stb.) alapulvételében, míg a szociális elem egy minimális nyugdíj, azaz a nyugdíj alsó határának meghúzásában nyilvánulhat meg, azonban a vegyes rendszerek számos más megoldása is elképzelhető. A hatályos nyugdíjrendszer azonban csak elvileg vegyes rendszerű, mivel az infláció felvetette valorizációs problémára adott jogalkotói válaszból nyilvánvaló, hogy a biztosítási elem csak a nyugdíj megállapításának pillanatában érvényesül. Amint a nyugdíjas megkapja első valorizációs jellegű nyugdíjkiegészítését ("emelését"), ez az emelés már nem objektív kritériumhoz kötött, hanem az Országgyűlésben zajló alkufolyamat, tehát egy politikai alkufolyamat kompromisszumok során keresztül kialakuló végeredménye.
E politikai kompromisszumon alapuló "nyugdíjemelés" önmagában véve nyilvánvalóvá teszi, hogy az emelés mértéke nem objektív kritériumokon - pl. a nemzeti jövedelem nagyságán, vagy a nemzeti jövedelem emelkedésének mértékén - alapszik. A nyugdíjak emelése kizárólag érdekérvényesítési képesség, vagyis annak kérdésévé válik, hogy a nyugdíjas réteg rendelkezik-e az Országgyűlésben olyan képviselettel, amelyik érdekei érvényesítését felvállalja.
Biztosítási elemről csak akkor lehet beszélni, ha a juttatás valamilyen objektív kritérium alapján előre kiszámítható. Ilyen számítási módot azonban a hatályos nyugdíjrendszer csak a nyugdíj első megállapításakor tartalmaz, a biztosítási elem csak ezen a ponton mutatható ki. A nyugdíjak valorizációja, amely természetesen a nyugdíjak újbóli megállapítását jelenti, a nyugdíjrendszer jogi szabályozásába nincs beépítve, hanem arról évente az Országgyűlés határoz oly módon, hogy a számítási mód rögzítésének híján a biztosítási elem elenyészik. Amíg tehát a nyugdíj megállapításakor még valóban vegyes rendszerű a nyugdíjrendszer, a továbbiakban már a szociális elem marad csak fenn: a nyugdíjemelés mértéke, az új nyugdíj összege meghatározásánál kizárólag politikai kompromisszum által elismert (és csak az elismert) szociális szempontok érvényesülnek, még akkor is, ha ezek a nemzetgazdaság teherbíró képességére vonatkozó hivatkozásokba burkoltan jelennek is meg. A nyugdíjemelés mértékének meghatározása teljesen elszakad pl. a nemzetgazdaság tényleges folyamataitól, így a megállapítás objektív mércéje hiányzik.
Az objektív mérce helyébe lépő politikai kompromisszumoknak való kiszolgáltatottság oda vezet, hogy a nyugdíjak emelése kegydíjként jelenik meg. A nemzetgazdaság állapota, reálfolyamatai indokolhatják akár azt is, hogy semmiféle valorizációra ne kerüljön sor. Az Alkotmányból sem valorizációs kényszer, sem az aktív dolgozók fizetésemelkedésével azonos arányú nyugdíjemelés alkotmányos követelményként nem vezethető le. Objektív kritériumnak tekinthető az - vagyis a biztosítási elem fennmaradásának -, ha az emelést egységesen a korábbi nyugdíj hányadában állapítják meg. Az azonban, ha a nyugdíjemelés mértékének, vagyis az új nyugdíj összegének adott módon történő megállapítása ténylegesen szociális segéllyé változtatja a nyugdíjak valorizációját, a vegyes nyugdíjrendszert a szociális elem melletti másik jellegadó elemtől: a biztosítási elemtől, magát a rendszert pedig ezáltal a vegyes jellegtől fosztja meg. Az indítványok a nyugdíjemelés jogszabályban meghatározott módját teszik alkotmányossági szempontból vitássá.
4. Az alkotmányossági vizsgálat előkérdése tehát az, hogy vegyes rendszerű, vagy egy kizárólag szociális alapon nyugvó emelést valósítanak-e meg az indítvány tárgyává tett jogszabályok. Fentiek alapján úgy tűnik, hogy az emelésbe burkolt új nyugdíjmegállapítás - biztosítási elem híján - kizárólag szociális szempontokat juttat érvényre: a nyugdíj összegére vonatkozó döntés szociális segélyre vonatkozó döntéssé transzformálódik.
A nyugdíj szociális segéllyé válása, illetve az indítvány tárgyává tett jogszabályok által szociális segélykénti kezelése két körülményből is nyilvánvaló. Egyrészt az emelés mértéke megállapításának módja - mint arra fentebb utalás történt - híján van bármiféle objektív kritériumnak, másrészt az emelésnek felső határa van, melyen felüli emelésre akkor sincs mód, ha ezt a nyugdíj százalékos hányadában egyébként juttatott "emelés" indokolttá tenné.
Az új nyugdíj megállapítása tehát különbözőképpen történik attól függően, hogy a "régi" nyugdíj milyen összegű volt. Az emelés maximálása egyértelműen az alacsonyabb nyugdíjaknak a százalékos hányad szerinti emelése pénzügyi alapját teremti meg.
Az alacsony nyugdíjak bizonyos minimumhoz kötése ésszerű és az Alkotmány 70/E. §-ából következő alkotmányos követelmény. A szociális biztonsághoz való jog annyit mindenképpen tartalmaz, hogy a nyugdíjak nem süllyedhetnek a létminimum alá, amiből természetesen nem következik az, hogy a minimálnyugdíjnak a létminimummal kellene alkotmányjogi szempontból azonosnak lennie.
Az adott esetben azonban arról van szó, hogy a nyugdíjminimum tájékán elhelyezkedő nyugdíjak emelése a magasabb nyugdíjak rovására történik, vagyis egy szociális segélyt a magasabb nyugdíjat élvezők juttatnak alacsonyabb nyugdíjat élvező nyugdíjastársaiknak. Kétségtelen, hogy az alacsony nyugdíjak emelése olyan szociális probléma lehet, amelynek kezelése az államnak az Alkotmány 70/E. §-ából folyó alkotmányos kötelessége. A probléma azonban a szociális segélyezés útján oldható meg: az alacsony nyugdíjasok a minden nyugdíjasnak egyformán járó százalékos emelésen túlmenően kaphatnak külön jogszabály alapján szociális segélyt, de nem a magasabb nyugdíjat élvezők terhére megállapított nyugdíj-maximum útján. Ez ugyanis olyan megkülönböztetés, amelynek alkotmányossága az Alkotmány 70/A. §-a alapján lefolytatott vizsgálat tárgyává teendő, amint ezt az indítványok kérik is.
5. Az alkotmányossági elbírálás kulcskérdése az Alkotmány 70/E. §-ában megfogalmazott szociális biztonsághoz való jog tartalmának problémája. A szociális biztonsághoz való jog annyit bizonyosan tartalmaz, hogy - fentiek szerint - sem a nyugdíjas, sem más, tehát egyetlen állampolgár [70/E. § (1) bekezdés] sem kerülhet olyan helyzetbe, hogy tartósan a - különféle szempontok alapján megállapított - létminimum alatt éljen. Ezt fejezi ki, a 70/E. § szóhangzata: az Alkotmány e szakasza a szociális biztonsághoz való jogot "a megélhetéshez szükséges ellátás" kontextusában fogalmazza meg.
A megélhetéshez szükséges ellátás nem azonos sem a létminimummal, sem a nyugdíjminimummal: megállapítása közgazdasági elemzés kérdése, azt követően az ebből adódó szociálpolitikai intézkedések meghatározása része a kormányzat általános gazdaság- és társadalompolitikájának. A kormányzat és az Országgyűlés: a jogalkotó e politikák alakításában nagy szabadsággal rendelkezik, azonban mindenkor az Alkotmány szabta keretek között.
Az Alkotmány által a különböző kormányzati politikák számára engedett mozgástér igen nagy eltéréseket mutat. A jogalkotó a gazdaságpolitika alakításában viszonylag nagy szabadsággal rendelkezik, mivel alapvetően annak az alkotmányos követelménynek kell megfelelnie, hogy gazdaságpolitikája maradjon a piacgazdaság keretei, és az Alkotmány további öt gazdasági vonatkozású szabályának (9-13. §) keretei között.
A büntetőpolitikát kifejező jogalkotás mozgástere lényegesen szűkebb: kötve van az alkotmányos büntetőjog kevesebb szabadságot engedő követelményrendszeréhez. A különbség a büntetőpolitika és a gazdaságpolitika eltérő tárgyából és természetéből adódik.
A szociálpolitika alakítása terén sem rendelkezik a jogalkotó olyan nagyfokú szabadsággal, mint a gazdaságpolitika terén. A létminimum ugyanis nem fejezi ki - a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogon keresztül - a szociális biztonsághoz való jog teljes tartalmát. Ha ugyanis kifejezné, aligha lenne szükség arra, hogy a szociálpolitika különböztessen az öregség, a betegség, a rokkantság, az özvegység, árvaság és a munkanélküliség esetcsoportjai között. Sőt: ezen esetek felsorolása sem tekinthető lezártnak, hiszen a szociális biztonsághoz való jog más élethelyzetek és tényállások esetén is felmerülhet, amelyeket a 70/E. § így kifejezetten nem is tartalmaz. Nem véletlenül fogalmaz az Alkotmány 17. §-a sokkal általánosabban, úgy, hogy a "Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik".
6. Jóllehet a 17. és a 70/E. §-ok fogalmazása és egymáshoz való viszonyuk sem a legszerencsésebb, arra alkalmasak, hogy az Alkotmánybíróság a szociális biztonsághoz való jog tartalmát a 70/E. § (1) bekezdése, míg e tartalom megvalósításának módozatait a (2) bekezdés alapján megállapítsa.
A szociális biztonság tartalma az Alkotmány szerint a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jog. A megélhetéshez szükséges ellátás azonban a különböző, a szociális biztonsághoz való alkotmányos jog tartalmaként szóba jöhető - a 70/E. § által példálódzóan felsorolt - tényállásoktól függően esetről esetre különböző. Nyilvánvalóan nem lehet azonos a megélhetéshez szükséges ellátás egy munkanélküli vagy árva, vagy pedig egy nyugdíjas esetén. Az Alkotmány erre a tényállások nevesítésével is felhívja a figyelmet. Sőt nem azonos a megélhetéshez szükséges ellátás nagysága az alacsony és a magasabb nyugdíjat élvezők esetében sem. E különbségek figyelembevétele tehát - jóllehet a jogalkotó a szociálpolitika alakításában jelentős szabadsággal bír, amely nem lehet független a gazdaságpolitikától sem - az államnak alkotmányos kötelessége. Ha ugyanis e különbségeket nem veszi figyelembe, a szociális biztonsághoz való jog kimerül az Alkotmány 17. §-a által megfogalmazott rászorultságból adódó szociális intézkedésekben.
A szociális biztonsághoz való jog tartalma az, hogy tényállástól függően és a tényállás sajátosságai szerint a Magyar Köztársaság állampolgárai különböző módon és különböző mértékben meghatározott megélhetéshez szükséges ellátásra jogosultak.
7. E tényállások egyike az öregség esetén járó megélhetéshez szükséges ellátás. Az Alkotmány a 70/E. § (2) bekezdésében e jog megvalósításának módja, mikéntje tekintetében egyfelől a társadalombiztosítást, másfelől a szociális intézmények rendszerét jelöli meg. Nyilvánvaló, hogy egyik vagy másik módszer megválasztása is a szóban forgó tényállás függvénye. Árvaság esetén, vagy munkanélküliség esetén a szociális elem lép előtérbe, míg az öregség esetén a megélhetéshez szükséges ellátást döntően értelemszerűen a társadalombiztosítás útján kell megvalósítani. Ez csak annyi alkotmányossági követelményt fejez ki (de annyit bizonyosan), hogy az öregség esetén a megélhetéshez szükséges ellátást megvalósító, járulékfizetésen alapuló nyugdíjrendszer bizonyosan nem alapulhat kizárólag szociális szempontú rendszeren: annak biztosítási elemekkel is bírnia kell.
A kizárólag szociális segélyként, szociális intézményként felfogott nyugdíjrendszer - biztosítási elem híján - egyértelműen alkotmányellenes lenne. Egy ilyen monolitikus "rászorultság"-felfogás esetén az egész kérdéskör - tekintet nélkül a tényállások eltérésére - elintézhető lenne az Alkotmány 17. §-ával és a 70/E. § differenciált megfogalmazására nem is lenne szükség. Nyilvánvaló, hogy a 17. § és a 70/E. § viszonya helyes értelmezés mellett az, hogy a 17. § különös szabályként a 70/A. § szociális elemét fogalmazza meg. Az általános szabályt: a szociális biztonsághoz való jogot a 70/E. § fogalmazza meg; a 17. § pusztán a jog egyik megvalósítási módját, a szociális intézmények rendszerét rögzíti, ilyen értelemben a 70/E. § (2) bekezdés értelmező szabályának tekinthető.
8. Összegezve: a nyugdíjrendszer mikénti kialakítása tekintetében a jogalkotó - részben a gazdaságpolitikától, a nemzetgazdaság általános helyzetétől is függő - szabadsággal bír, azonban ennek során nem hagyhatja figyelmen kívül különösen az Alkotmány 70/E. §-ának kereteit. A szociális biztonsághoz való jog tartalma nem azonos a szociális biztonsághoz való jog felmerültének különféle tényállásai esetén: a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jog kodifikálásánál a jogalkotó köteles figyelembe venni az egyes tényállások, élethelyzetek eltéréséből adódó különbségeket. Az öregség esetén ez azt jelenti, hogy a jogalkotó nem működtethet alkotmányosan olyan nyugdíjrendszert, amely a nyugdíjat kizárólag szociális intézményként, szociális segélyként fogja fel, amely tekintetében tehát a jogalkotó - azt kegydíjként felfogva - teljes szabadsággal rendelkezne. A jogalkotó cselekvésének határait különösen az Alkotmány 70/E. és 70/A. §-ai szabják meg. A 70/E. § (2) bekezdéséből következően az alkotmányos nyugdíjrendszer konkrét kialakítása tág határok között mozoghat, annak csak negatív határa húzható meg, nevezetesen az, hogy a nyugdíj nem válhat szociális segéllyé, a nyugdíjrendszer nem válhat kizárólag szociális intézménnyé. Ezt ugyanis a 70/E. § (2) bekezdésének a társadalombiztosítást a szociális intézményektől élesen elválasztó szövege kizárja. Alkotmányos lehet azonban a nyugdíjrendszernek mind kizárólag biztosítási alapra, mind vegyes rendszerű alapra való helyezése. A tisztán biztosítási alap esetén ugyanis még nyitva áll annak a lehetősége, hogy az igen alacsony nyugdíjat élvezők szociális biztonságához való jogát a nyugdíjrendszertől elkülönített szociális segélyezés intézményrendszerében biztosítsák. A tisztán szociális segélyként felfogott nyugdíj és az ezt kifejező nyugdíjrendszer azonban az öregség esetén járó megélhetés biztosításának azt a sajátosságát hagyja figyelmen kívül, hogy az a munkaképes korbani járulékfizetésen alapuló, tehát biztosítási elemeket is tartalmazó jogviszonyból fakad.
9. Az indítvány tárgyát képező jogszabályok újra és újra megállapítják a nyugdíj nagyságát azáltal, hogy megállapítják az emelés mértékét. Minthogy a nyugdíj első megállapítása még tükrözte a nyugdíjrendszer vegyes voltát, ám a későbbi megállapítás már nem tartalmaz biztosítási elemet, alkotmányellenes minden olyan nyugdíjra vonatkozó jogszabály, amely a biztosítási elemet figyelmen kívül hagyja. Ennek kifejezett és szélső példája a nyugdíjemelés összegének maximálása.
10. A vizsgált jogszabályok azáltal, hogy a nyugdíj emelését maximálják, nyilvánvalóvá teszik, hogy a nyugdíj megállapítását kizárólag a szociális rászorultságtól teszik függővé. Ilyen nyugdíj-megállapítás az Alkotmány 70/E. §-ának mind (1) bekezdése, mind (2) bekezdése értelmében alkotmányellenes.
A megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogból, mint a szociális biztonság differenciáltan megfogalmazandó tartalmából ugyanis éppen nem arra lehet következtetni, hogy a nyugdíjak felső határát lehetne az Alkotmány e szakaszára hivatkozva rögzíteni.
A megélhetéshez szükséges ellátáshoz való alkotmányos jogból az abban foglalt szociális elemre is tekintettel - etimológiailag is - csupán az alsó határ, tehát egyfajta nyugdíjminimum követelménye vezethető le. A szociális elem azonban nem azt jelenti, hogy egyfajta "nyugdíjas-szolidaritás" jegyében szociális szempont a magasabb nyugdíjat élvezőt az alacsonyabbat élvező támogatására kényszeríthetné. A szociális szempont érvényre juttatása részben egyfajta nyugdíjminimum, vagy e nélkül pl. a létminimum és az ehhez csatlakozó szociális segély rendszerében képzelhető el alkotmányosan, azonban mindenképpen kizárólag a rászorult nyugdíjast és semmiképpen sem a magasabb nyugdíjat élvezőt érintően. Az alacsony nyugdíjat élvezők szociális segélyezése ugyanis nem a 70/E. § (2) bekezdésében említett társadalombiztosítás, hanem az ugyanott említett szociális intézmények körébe tartozó kategória.
11. Alkotmányellenes azonban a nyugdíjmaximum meghatározása a 70/A. §-ra figyelemmel is. A nyugdíjasok nem vitásan homogén kört alkotnak, ezért ezen a körön belüli - alkotmányos indokot nélkülöző - megkülönböztetés alkotmányellenes. Minthogy a megkülönböztetés a nyugdíjrendszer vegyes jellegéből egyébként valóban, ámde más tekintetben következő szociális elemmel nem indokolható, a megkülönböztetésnek alkotmányos indoka nincs. Az a különbségtétel, amely szerint a nyugdíj nagyságának utólagos - emelésnek nevezett - megállapításánál különböztetnek aszerint, hogy az "emelendő" nyugdíj nominálisan mekkora, és ezen az alapon a magasabb nyugdíjat élvező arányosan kevesebb "emelést" kap, alkotmányellenes. A nyugdíj-megállapítás módjában megjelenő megkülönböztetés ugyanis (a megállapítás módjára tekintettel) személyek közötti, az Alkotmány 70/A. §-a által tiltott diszkriminációhoz vezet. Az indítványok tárgyává tett jogszabályok fentiek következtében alkotmányellenesek, amennyiben a nyugdíjemelés mértékét maximálják.
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Hivatkozó joganyagok
39/1999. (XII. 21.) AB határozat a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény, valamint a nyugellátások és a baleseti járadék emeléséről szóló 222/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában
35/1997. (VI. 11.) AB határozat a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény, valamint a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában
34/1997. (VI. 11.) AB határozat a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában
7/2004. (III. 24.) AB határozat a befektetők és a betétesek fokozott védelmével kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló, az Országgyűlés 2003. december 15-i ülésnapján elfogadott - de még ki nem hirdetett - törvény 38. § (1) és (2) bekezdése, illetve egésze alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány tárgyában
56/1995. (IX. 15.) AB határozat a társadalombiztosításról alkotott 1975. évi II. törvény módosításáról rendelkező, a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény, a Munka Törvénykönyvéről alkotott 1992. évi XXII. törvény módosításáról szóló 1995. évi LV. törvény, továbbá a térítési díj ellenében igénybe vehető egészségügyi szolgáltatásokról és térítésük módjáról szóló 107/1992. (VI. 26.) Korm. rendelet módosításáról rendelkező 71/1995. (VI. 17.) Korm. rendelet, valamint az 1975. évi II. törv
63/1993. (XII. 2.) AB határozat a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény egyes rendelkezései alkotmányosságának utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
36/1997. (VI. 11.) AB határozat a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény és az 1975. évi II. törvény végrehajtására kiadott 89/1990. (V. 1.) MT rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában
1001/E/1999. AB határozat mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványról
798/B/2000. AB határozat jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány elutasításáról
1142/B/2004. AB határozat jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványról
1193/B/2004. AB határozat a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 13. § (1) bekezdése és a 22. § (1), (4) és (5) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány elutasításáról
1125/D/2004. AB határozat alkotmányjogi panaszról
711/B/2002. AB határozat jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványokról
65/B/2003. AB határozat a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény 183. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványról
549/B/1999. AB határozat jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványról
990/B/1991. AB határozat jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata iránt kezdeményezett indítvány tárgyában
530/B/2002. AB határozat jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványról
1067/B/1993. AB határozat alkotmányellenes mulasztás megállapítására irányuló indítvány tárgyában
309/B/2007. AB határozat folyamatban lévő ügyekben alkalmazandó jogszabályok alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezésekről
716/B/2005. AB határozat jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványról
792/B/2007. AB határozat a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény 42/D. § (1) bekezdésének "de legfeljebb havonta a mindenkori minimálbér kétszeresének 70 százaléka" szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány elutasításáról
256/D/2007. AB határozat A megváltozott munkaképességű dolgozók foglalkoztatásáról és szociális ellátásáról szóló 8/1983. (VI. 29.) EüM-PM együttes rendelet 1993. december 2-tól 2003. március 31-ig hatályban volt, valamint 2003. április 1-jétől 2007. december 31-ig hatályban volt 19. § (1) bekezdése, továbbá a 22. § (1) bekezdés "a 19. § (1) bekezdésében foglaltak fennállása esetén" szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezések visszautasításáról
19/B/2007. AB határozat A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 18/A.§ (1)bekezdése és 18/B.§ (1)bekezdés c)pontja, 83/B.§-a, továbbá a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény, valamint egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2006. évi CVI. törvény 19.§ (5)bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
870/D/2007. AB határozat A kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény - az egészségügyet, a gyógyszerellátást, a szociális ellátást érintő egyes törvények jogharmonizációs célú, valamint a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény, továbbá a társadalombiztosítási járulékfizetéssel és az egészségügyi hozzájárulással kapcsolatos törvények módosításáról szóló 2001. évi LXX. törvény 43. § (3) bekezdésével megállapított - 42. § (2) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálat
