adozona.hu
BH 2021.2.61
BH 2021.2.61
A vagyontömeg és a foglalkoztatottak létszáma között közvetlen reláció nem mutatható ki, ezért az olyan szabályozás, amely az építményadó mértékét a foglalkoztatottak számához igazodóan differenciálja, sérti a Htv. 7. § g) pontját azáltal, hogy az értékelt jellemző sem vagyoni értékben kifejezhetőnek nem tekinthető, sem adókedvezménynek nem feleltethető meg [1990. évi C. tv. (Htv.) 7. § g) pont].
Kiválasztott időállapot:
- Kibocsátó(k):
- Jogterület(ek):
- Tipus:
- Érvényesség kezdete:
- Érvényesség vége:
MIRŐL SZÓL EZ A JOGSZABÁLY?
[1] Az indítványozó három ügyben felfüggesztette a per tárgyalását és hasonló szövegezésű, 2020. július 1. napján kelt indítványaival a Kúria Önkormányzati Tanácsához (a továbbiakban: Önkormányzati Tanács) fordult.
[2] Az indítványozó előtt folyó perek felpereseit Makó Város jegyzője, mint elsőfokú adóhatóság határozataival építményadó megfizetésére kötelezte a Makó Város Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 51/2011. (XII. 15.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör...
BH 2021.2.61 A vagyontömeg és a foglalkoztatottak létszáma között közvetlen reláció nem mutatható ki, ezért az olyan szabályozás, amely az építményadó mértékét a foglalkoztatottak számához igazodóan differenciálja, sérti a Htv. 7. § g) pontját azáltal, hogy az értékelt jellemző sem vagyoni értékben kifejezhetőnek nem tekinthető, sem adókedvezménynek nem feleltethető meg [1990. évi C. tv. (Htv.) 7. § g) pont].
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
[1] Az indítványozó három ügyben felfüggesztette a per tárgyalását és hasonló szövegezésű, 2020. július 1. napján kelt indítványaival a Kúria Önkormányzati Tanácsához (a továbbiakban: Önkormányzati Tanács) fordult.[2] Az indítványozó előtt folyó perek felpereseit Makó Város jegyzője, mint elsőfokú adóhatóság határozataival építményadó megfizetésére kötelezte a Makó Város Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 51/2011. (XII. 15.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) alapján. A másodfokú hatóságként eljárt Csongrád-Csanád Megyei Kormányhivatal mint az indítványozó előtt folyó perek alperese az elsőfokú határozatokat helybenhagyta. Az indítványokkal érintett egyik per felperesét a vizsgált adóévre 54 833 100 forint, a másik ügy felperesét 49 300 000 forint, míg a harmadik ügy felperesét 23 431 200 forint építményadó megfizetésére kötelezték. Mindhárom felperes makói székhelyű, külföldi érdekeltségű, legalább 250 főt foglalkoztató gazdasági társaság.
[3] Az építményadó mértékét az Ör. 2020. január 1-jétől hatályba lépett 3. § (6) bekezdése határozta meg a következőképp: "[a]z adó mértéke a legalább 250 főt foglalkoztató adóalanyok esetében a) a vállalkozási tevékenység folytatására szolgáló épületek, épületrészek után 1500 Ft/m2/év, b) a vállalkozási tevékenységhez kapcsolódó épületek, épületrészek után 1000 Ft/m2/év, c) az egyéb épület, épületrész után 600 Ft/m2/év."
A bírói indítvány és az önkormányzat védirata
[4] Az indítványozó kezdeményezte az Önkormányzati Tanácsnál az Ör. 3. § (6) bekezdésének törvényességi vizsgálatát és megsemmisítését, valamint e törvényellenes rendelkezés konkrét és általános alkalmazási tilalmát.[5] Az indítványozó szerint az Ör. vitatott rendelkezése törvényellenes, egyrészt mert, egy adott adóalanynál foglalkoztatottak létszáma az építményadó kivetése szempontjából a legkevésbé sem tekinthető jelentős, az építménnyel összefüggő körülménynek. Másrészről megállapítható az is, hogy az építményadó ilyen jellegű szabályozása Makó városban csupán szelektív, jól behatárolható adóalanyi kört érint, különösen az indítványozó előtt folyó per felpereseit, a három külföldi hátterű céget. Harmadrészről az Ör. olyan adóztatási szempontot juttat érvényre, amely eredményét tekintve valójában ugyanazon körülmény miatt (több ember foglalkoztatásához nagyobb alapterület szükséges) kétszeresen adóztatja meg az adóalanyt.
[6] Az indítványozó megállapította, hogy az önkormányzati jogalkotó a 250 főt foglalkoztató cégek esetében úgy alkalmazott háromszor akkora mértékű építményadót a kevesebb foglalkoztatotti létszámú vállalkozásokhoz képest, hogy a foglalkoztatotti létszám, mint különbségtétel az adó alapjánál nem jelenhet meg, ez az építményadó rendszerétől idegen elem, az ingatlanok értékéhez semmilyen módon nem kötődik. Az ilyen szabályozás egyben diszkriminatív, vagyis sérti a törvényben és Alaptörvényben is biztosított egyenlő bánásmódhoz való jogot, hiszen nem tárgyilagos megítélés szerinti észszerű szempontok alapján tesz különbséget összehasonlítható helyzetben lévő csoportok között, és a szabályozás nem legitim célt szolgál. Az indítványozó továbbá részletesen ismertette azt is, hogy az Ör. építményadóval összefüggő módosításának körülményei rendkívül aggályosak.
[7] Az indítványozó szerint az Ör. 3. § (6) bekezdésében meghatározott építményadó mértéke sérti a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 7. § g) pontját, az egyenlő bánásmód követelményét [az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Ebktv.) 8. § t) pontját, 9. §-a alapján az Ebktv. 1. §-át], valamint a törvény előtti egyenlőséget [Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdése], az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdésében rögzített teherbíró képesség elvét és 32. cikk (3) bekezdésében rögzített azon követelményt, hogy az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes.
[8] Az Önkormányzati Tanács a három indítványt a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 139. §-a alapján alkalmazandó Kp. 31. § (1) bekezdése alapján egyesítette tekintettel arra, hogy a perek tárgya megegyezik és ugyanazon önkormányzati rendelet ugyanazon rendelkezése törvényességének egyező indokoláson nyugvó felülvizsgálatára irányul.
[9] Az Önkormányzati Tanács a Kp. 140. § (1) bekezdése szerint alkalmazandó 42. § (1) bekezdése alapján az érintett önkormányzatot felhívta az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére.
[10] Az Önkormányzat védiratában előadta, hogy a kis- és középvállalkozásokról, fejlődésük támogatásáról szóló 2004. évi XXXIV. törvényben (a továbbiakban: KKVtv.) foglaltak alapján határozta meg az adóalanyok körét. Megjegyezte, hogy az adóemelés nemcsak a három külföldi hátterű, hanem összesen húsz vállalkozást érintett, melyek között van magyar cég is. Álláspontja szerint a kétszeres adóztatás sem állja meg a helyét, hisz vannak olyan 250 fő alatti vállalkozások, melyek nagyobb ingatlantulajdonnal rendelkeznek, de kevesebb az árbevételük, mégis több adót kötelesek fizetni. Utalt arra is, hogy a hazai kis- és középvállalkozások (a továbbiakban: KKV) védelmét, támogatását szem előtt tartotta a jogszabály megalkotásánál, ezzel lényegében az Ebktv. hatálya alá is tartozó pozitív diszkriminációt alkalmazva biztosított előnyt a jogalkotó a KKV-k részére.
[11] Az önkormányzat megjegyezte azt is, hogy 2013. év óta nem emelkedett az építményadó mértéke, az elmúlt években tapasztalható dinamikus gazdasági növekedés mutatószámai alapozták meg a legalább 250 főt foglalkoztató nagyvállalati adóalanyokat érintő építményadó mértékének emelését. Az önkormányzat a rendelet megalkotására vonatkozóan kifejtette, hogy az előterjesztéssel kapcsolatosan folyamatos egyeztetések zajlottak, emiatt csak a 2019. november 29-ei rendkívüli képviselő-testületi ülésen került sor az Ör. módosítására. Mindezekre tekintettel kérte az önkormányzat az indítvány visszautasítását.
Az Önkormányzati Tanács döntésének indokolása
[12] Az indítvány megalapozott.[13] I.
Az Önkormányzati Tanácsnak az indítvány alapján először abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az indítvánnyal támadott önkormányzati rendelkezés az építményadó mértékét a Htv. 7. § g) pontjának megfelelően határozza-e meg.[14] A Htv. 7. § g) pontja szerint "[a]z önkormányzat adómegállapítási jogát korlátozza az, hogy: [...] g) az adóalap fajtáját, az adó mértékét, a rendeleti adómentességet és adókedvezményt úgy állapíthatja meg, hogy azok összességükben egyaránt megfeleljenek a helyi sajátosságoknak, az önkormányzat gazdálkodási követelményeinek és az adóalanyok széles körét érintően az adóalanyok teherviselő képességének."
[15] Az Önkormányzati Tanács leszögezi, hogy bár a vagyonadó - így az építményadó - mértékét a vagyontárgy értékével összefüggésben kell elsősorban mérlegelni és az nem szakadhat el az adótárgy értékétől (Köf.5.038/2013/3., Köf.5.011/2015/4., Köf.5.036/2015/4 számú határozatok), ugyanakkor a Htv. 2016. december 31-ig hatályban volt 6. § c) pontjával összefüggésben kialakított ítélkezési gyakorlat a Htv. 2017. január 1-től alkalmazandó 7. § g) pontja esetén már csak további más szempontok figyelembevételével alkalmazható. A Htv. 7. § g) pontja az önkormányzat mozgásterét az adómegállapítás terén már másképpen, egymásra épülő kritériumok megfogalmazásával szabályozza (Köf.5.003/2020/3. számú határozat), amely alapján az adóalap fajtája, az adó mértéke, a rendeleti adómentesség és adókedvezmény úgy állapítható meg, hogy azok összességükben egyaránt megfeleljenek a helyi sajátosságoknak, az önkormányzat gazdálkodási követelményeinek és az adóalanyok széles körét érintően az adóalanyok teherviselő képességének (Köf.5.002/2018/5. számú határozat [27] pont). E három kritériumot szem előtt tartva szükséges tehát az adó mértékét, az adómentességet és adókedvezményeket az önkormányzati rendeletben meghatározni.
[16] Az Önkormányzati Tanács lényeges szempontként utal arra, hogy az önkormányzat a kedvezmények és mentességek megállapításával is eleget tehet a differenciált adómegállapítás követelményének, különösen, ha a megállapított adómérték a törvényi minimumhoz közelít (Köf.5.034/2019/6. határozat [35] pont).
[17] A fenti jogelvek mentén vizsgálva az Ör. támadott rendelkezését az Önkormányzati Tanács az alábbiakat állapította meg.
[18] Az Ör. 2. § kimondja, hogy: [a]z építményadó alapja az építmény négyzetméterben számított hasznos alapterülete. […]" Ezt követően az Ör. vitatott 3. § (6) bekezdése az építményadó mértékét állapítja meg, mégpedig úgy, hogy a legalább 250 főt foglalkoztató adóalanyok vonatkozásában egy magasabb adótétel bevezetésével a korábbi adó mértékét 2020. január 1-jétől a háromszorosára felemeli.
[19] Az Önkormányzati Tanács a telekadó mértékére vonatkozó rendelkezés törvényességét vizsgáló Köf.5001/2013. számú határozatában - az Alkotmánybíróság határozataira utalással - megállapította, hogy "a vagyoni típusú adók célja az arányos közteherviselés elvének megvalósítása: a vagyonadó alapja minden adóalany vonatkozásában ugyanaz, a vagyontömeg, jelen esetben az ingatlantulajdon. Az adókötelezettség törvényi okból, a tulajdonolt vagyontömegre tekintettel keletkezik". Ez azt jelenti, hogy a kötelezettség tartalma, mértéke a vagyontömeg értékéhez - amely egyben az adóalany teherviselő képességét is jelenti - igazodó kell legyen. Ez az alapja a vagyonadók esetében az adózókkal szembeni azonos (önkormányzati) jogalkotói elbánásnak. E megállapítás igaz az építményadó vonatkozásában is. A vagyontömeg és a foglalkoztatottak létszáma között közvetlen reláció pedig nem mutatható ki.
[20] Az Ör. indítvánnyal támadott rendelkezése nem a fenti jogelv figyelembevételével differenciálja az építményeket terhelő adómértéket, hanem azt olyan jellemzőhöz (a foglalkoztatottak számához) köti, amely nem tekinthető vagyoni értékben, m2-ben kifejezhetőnek és nem minősül az adózók egy csoportját megillető adókedvezménynek sem.
[21] Az Önkormányzati Tanács az önkormányzat védiratában hivatkozott érvet, miszerint a KKV-k védelmét szolgálja az Ör. vitatott rendelkezése sem tartja megalapozottnak. Ahhoz ugyanis, hogy egy vállalkozás KKV-nak minősüljön, nem elégséges csak a foglalkoztatottak létszámát figyelembe venni. KKV-nak minősül az a vállalkozás, amelynek összes foglalkoztatotti létszáma 250 főnél kevesebb, és éves nettó árbevétele legfeljebb 50 millió eurónak megfelelő forintösszeg, vagy mérlegfőösszege legfeljebb 43 millió eurónak megfelelő forintösszeg (KKVtv. 3. §).
[22] Az Ör. indítvánnyal támadott rendelkezése azonban csak az egyik törvényi feltételt emeli ki, holott a törvény mindkét feltétel együttes teljesülését kívánja meg a kedvezményezetti pozíció elnyeréséhez. Ennek jogpolitikai indoka azzal magyarázható, hogy egy vállalkozás volumene és tőkeereje a foglalkoztatotti létszám és az árbevétel vagy mérlegfőösszeg mutatószámaival reprezentálható leginkább, hiszen előfordulhat kisebb foglalkoztatotti létszám mellett is magasan jövedelmező tevékenység folytatása, vagy magasabb foglalkoztatottság ellenére is lehet kevésbé tőkeerős egy vállalkozás. Ez azonban független attól a ténytől, hogy az adókötelezettség megállapítása során az Ör. eltért a Htv. 7. § g) pontjában írt feltételektől.
[23] Az Önkormányzati Tanács a fentiek alapján megállapította, hogy az indítvánnyal támadott Ör. 3. § (6) bekezdésében az építményadó meghatározásának módja a Htv. 7. § g) pontjába ütközik.
[24] II.
Az Önkormányzati Tanács jelen ügyben is hangsúlyozza, hogy eljárásában a helyi norma más jogszabályba ütközésének megállapítására irányuló indítványt az alaptörvényi összefüggéseket is értékelve vizsgálja. Ugyanakkor a helyi norma más jogszabály közbejötte nélküli, közvetlenül Alaptörvénybe ütközését állító indítványt (indítványrészt) az Önkormányzati Tanácsnak nincs hatásköre vizsgálni, figyelemmel az Alaptörvény T) cikkének (2) bekezdésére, valamint a 25. cikk (2) bekezdésére. Minderről az indítványozónak is hivatalos tudomása van, hisz a Köf.5.041/2019/4. számú határozat [31] pontja, a Köf.5.014/2020/9. számú határozat [19] pontja már korábban is erre hívta fel a figyelmet.[25] Az indítványban támadott önkormányzati rendelkezés vonatkozásában az Önkormányzati Tanács tehát már megállapította, hogy az a Htv. 7. § g) pontjába ütközik, azaz jogszabálysértő, ezért annak a hatálybalépés napjára visszamenőleges (ex tunc) megsemmisítéséről rendelkezett.
[26] Az Ör. támadott rendelkezésének megsemmisítése okán az indítványban részletezett további jogszabálysértést érdemben nem vizsgálta már, az egyenlő bánásmód követelményébe ütközés kapcsán mindössze rámutat, hogy az indítványozó által hivatkozott Ebktv. 1. §-a szerinti egyenlő bánásmód követelményének sérelme szoros összefüggésben áll az Alaptörvény XV. cikkében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalmával, de e két szabályozás nem azonos, bár mind a hátrányos megkülönböztetés tilalma, mind az egyenlő bánásmód követelményének megítélésekor a csoportképzés szabályainak van kiemelt jelentősége. Kimunkált alapelv az, hogy a homogén csoportba tartozók azonos, az eltérők eltérő kezelésre tarthatnak igényt. Homogén csoportba azok a személyek tartoznak, akik azonos ismérveken alapuló, összehasonlítható helyzetben vannak (Köf.5.033/2014/4. határozat [27] pont).
[27] A bírói indítvány szerint kérdéses az Ör. 3. § (6) bekezdésének normatív jellege, mert az összesen húsz adózót érint, melyek közül makói székhelyű vállalkozás csak az a három külföldi tulajdonban lévő társaság, akikre az adóemelésből származó adótöbblet 82%-a terhelődik. Erre figyelemmel állította az indítványozó, hogy a 250 főt meghaladó foglalkoztatotti létszámmal rendelkező adózók vonatkozásában az önkormányzat az Ebktv. 8. § t) pontja és 9. §-a szerinti közvetett hátrányos megkülönböztetést alkalmazott, mely megkülönböztető elbánás nem legitim célt szolgál.
[28] Az adómértéket ugyanakkor nem teszi törvénysértővé önmagában az a tény, hogy az adóalanyt az azonos övezetben lévő, más adóalanyok tulajdonát képező ingatlanoknál nagyobb kiterjedésű telke miatt magasabb évi adófizetési kötelezettség terheli. Nem jelenti a szabályozás diszkriminatív jellegét az, ha az érintett adóköteles területekre kivetett - több adóalanyt érintő - telekadó több mint 95%-át egyetlen adóalany az érintett terület adott időszakban (adóévben) fennálló tulajdonosi szerkezete miatt köteles megfizetni (Köf.5028/2019/5. sz. határozat [26] pont). Jelen ügy tárgya nem telekadóra, hanem építményadóra vonatkozik, de az említett ügyben tett elvi jellegű megállapítások irányadók az építményadó vonatkozásában is.
[29] 2017. január 1-jét követően hatályos, az adóalanyok szélesebb köréhez igazodó adótényállás törvényi megállapítása adott esetben az önkényességet zárja ki, akár akként valósul meg a szabályozás, hogy az jogszerű indok nélkül kifejezetten egyénre szóló; akár úgy, hogy homogénnek tekinthető társadalmi csoportba tartozó jogalanyok jogszerű indok nélküli megkülönböztetését valósítja meg. A településpolitikai mérlegelésen alapuló szabályozás okszerűsége ezen korlátokba ütközés hiányában általában nem vizsgálható felül (Köf.5.002/2020/4. számú határozat [33] pont).
[30] Az Önkormányzati Tanács megjegyzi, hogy az Ör. nemcsak az indítványozó előtt folyó per külföldi érdekeltségű felperesei vonatkozásában állapított meg fokozott adóterhet, hanem az azonos helyzetben lévő további tizenhét - részint magyar tulajdonú - vállalkozást is érintett, illetve mindazon további adózókat, akiknél a foglalkoztatotti létszám eléri vagy meghaladja a 250 főt. A foglalkoztatottság mértéke alapján képzett homogén csoporton belüli egyéb hátrányos megkülönböztetésre utaló körülmény (ilyen lehet például a tulajdonosi szerkezet) hiányában nem állapítható meg az egyenlő bánásmód követelményének megsértése.
[31] Az Ebktv. hivatkozott rendelkezésének megsértése kapcsán lényeges annak kiemelése, hogy a törvény 12. §-a alapján "[a]z egyenlő bánásmód követelményének megsértése miatti igények az e fejezetben, valamint külön jogszabályokban meghatározott eljárások során - így különösen személyiségi jog érvényesítése iránti per, munkaügyi per, közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos per, valamint fogyasztóvédelmi, munkaügyi vagy szabálysértési hatóságok eljárása során - érvényesíthetőek." E rendelkezés alapján az egyenlő bánásmód követelményének megsértése miatti igényeket nem az indítványozó, hanem az adózó tudja érvényesíteni.
[32] III.
Az Önkormányzati Tanács az Ör. rendelkezése Htv. 7. § g) pontjába ütközését tehát megállapította, ezért a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja alapján az Ör. 3. § (6) bekezdésében foglalt jogszabálysértő rendelkezést megsemmisítette.[33] A normakontroll-eljárásban főszabály szerint a megsemmisített önkormányzati rendelet, illetve annak megsemmisített rendelkezése az Önkormányzati Tanács határozatának közzétételét követő napon veszíti hatályát [Kp. 146. § (3) bekezdése]. Az Önkormányzati Tanács az önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése hatályvesztésének időpontját ettől eltérően is megállapíthatja, ha azt a jogbiztonság vagy az önkormányzati rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok alapvető jogainak védelme indokolja [Kp. 146. § (4) bekezdése]. Jelen esetben az Önkormányzati Tanács a jogsértés súlyára tekintettel az indítvánnyal támadott rendelkezést annak hatálybalépésének időpontjára, 2020. január 1. napjára visszamenőleges hatállyal megsemmisítette.
[34] Mivel jelen ügyben az önkormányzati rendelet támadott rendelkezésének megsemmisítésére, illetve más jogszabályba ütközésének megállapítására bírói indítvány alapján került sor, az Ör. megsemmisített rendelkezése a törvény, azaz a Kp. 147. § (1) bekezdése erejénél fogva (ex lege) nem alkalmazható a bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben.
[35] Az Önkormányzati Tanács az indítványnak azon részét, amely az Ör. támadott rendelkezése törvény előtti egyenlőség elvébe [Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdése], az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdésében rögzített teherbíró képesség elvébe és a 32. cikk (3) bekezdésében kimondott azon követelménybe, hogy az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes, ütközésének megállapítására irányult, hatáskör hiányában nem vizsgálta a Kp. 142. § (2) bekezdése alapján.
[36] Az Önkormányzati Tanács végül megállapítja, hogy az Ör. egységes szerkezetben nincs feltöltve a Nemzeti Jogszabálytárba és hasonlóképpen nem található ekként az önkormányzat honlapján sem. Tekintettel arra, hogy az Ör. szövege az indítvánnyal támadott részben megállapítható volt, az Önkormányzati Tanács az Ör. hatályos rendelkezéseinek törvényességét bírálta el. Mindazonáltal az Önkormányzati Tanács felhívja az érintett önkormányzat figyelmét arra, hogy a Nemzeti Jogszabálytárban közzé kell tenni a 2013. július 1. napját megelőzően hatályba lépett, 2013. június 30. napját követően megváltoztatott és a lekérdezés napján hatályos önkormányzati rendelet esetében a rendelet lekérdezés napján hatályos egységes szerkezetű szövegét, és a lekérdezés napját követő egy időállapotát [a Nemzeti Jogszabálytárról szóló 338/2011. (XII. 29.) Korm. rendelet 4. § (3) bekezdés].
(Kúria Köf.5021/2020.)
* * *
TELJES HATÁROZAT
Az ügy száma: Köf.5021/2020/6. szám
A tanács tagja: Dr. Patyi András a tanács elnöke, Dr. Dobó Viola előadó bíró, Dr. Varga Eszter bíró
Az indítványozó:
Az érintett önkormányzat:
Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálata
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati Tanácsa- megállapítja, hogy Makó Város Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 51/2011. (XII. 15.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) 3. § (6) bekezdése más jogszabályba ütközik, ezért azt hatálybalépése napjára visszamenőlegesen, 2020. január 1-jei hatállyal megsemmisíti.
- elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
- elrendeli, hogy határozatának közzétételére - a kézbesítést követő nyolc napon belül - az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
I n d o k o l á s
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
[1] Az indítványozó három ügyben felfüggesztette a per tárgyalását és hasonló szövegezésű, 2020. július 1. napján kelt indítványaival a Kúria Önkormányzati Tanácsához (a továbbiakban: Önkormányzati Tanács) fordult.[2] Az indítványozó előtt folyó perek felpereseit Makó Város Jegyzője, mint elsőfokú adóhatóság határozataival építményadó megfizetésére kötelezte a Makó Város Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 51/2011. (XII. 15.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) alapján. A másodfokú hatóságként eljárt Csongrád-Csanád Megyei Kormányhivatal, mint az indítványozó előtt folyó perek alperese az elsőfokú határozatokat helybenhagyta. Az indítványokkal érintett egyik per felperesét a vizsgált adóévre 54.833.100-, forint, a másik ügy felperesét 49.300.000-, forint, míg a harmadik ügy felperesét 23.431.200-, forint építményadó megfizetésére kötelezték. Mindhárom felperes makói székhelyű, külföldi érdekeltségű, legalább 250 főt foglalkoztató gazdasági társaság.
[3] Az építményadó mértékét az Ör. 2020. január 1-jétől hatályba lépett 3. § (6) bekezdése határozta meg a következőképp: "[a]z adó mértéke a legalább 250 főt foglalkoztató adóalanyok esetében a) a vállalkozási tevékenység folytatására szolgáló épületek, épületrészek után 1.500.-Ft/m2/év, b) a vállalkozási tevékenységhez kapcsolódó épületek, épületrészek után 1.000.- Ft/m2/év, c) az egyéb épület, épületrész után 600.- Ft/m2/év."
A bírói indítvány és az önkormányzat védirata
[4] Az indítványozó kezdeményezte az Önkormányzati Tanácsnál az Ör. 3. § (6) bekezdésének törvényességi vizsgálatát és megsemmisítését, valamint e törvényellenes rendelkezés konkrét és általános alkalmazási tilalmát.[5] Az indítványozó szerint az Ör. vitatott rendelkezése törvényellenes, egyrészt mert, egy adott adóalanynál foglalkoztatottak létszáma az építményadó kivetése szempontjából a legkevésbé sem tekinthető jelentős, az építménnyel összefüggő körülménynek. Másrészről megállapítható az is, hogy az építményadó ilyen jellegű szabályozása Makó Városban csupán szelektív, jól behatárolható adóalanyi kört érint, különösen az indítványozó előtt folyó per felpereseit, a három külföldi hátterű céget. Harmadrészről az Ör. olyan adóztatási szempontot juttat érvényre, amely eredményét tekintve valójában ugyanazon körülmény miatt (több ember foglalkoztatásához nagyobb alapterület szükséges) kétszeresen adóztatja meg az adóalanyt.
[6] Az indítványozó megállapította, hogy az önkormányzati jogalkotó a 250 főt foglalkoztató cégek esetében úgy alkalmazott háromszor akkora mértékű építményadót a kevesebb foglalkoztatotti létszámú vállalkozásokhoz képest, hogy a foglalkoztatotti létszám, mint különbségtétel az adó alapjánál nem jelenhet meg, ez az építményadó rendszerétől idegen elem, az ingatlanok értékéhez semmilyen módon nem kötődik. Az ilyen szabályozás egyben diszkriminatív, vagyis sérti a törvényben és Alaptörvényben is biztosított egyenlő bánásmódhoz való jogot, hiszen nem tárgyilagos megítélés szerinti észszerű szempontok alapján tesz különbséget összehasonlítható helyzetben lévő csoportok között, és a szabályozás nem legitim célt szolgál. Az indítványozó továbbá részletesen ismertette azt is, hogy az Ör. építményadóval összefüggő módosításának körülményei rendkívül aggályosak.
[7] Az indítványozó szerint az Ör. 3. § (6) bekezdésében meghatározott építményadó mértéke sérti a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 7. § g) pontját, az egyenlő bánásmód követelményét [az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Ebktv.) 8. § t) pontját, 9. §-a alapján az Ebktv. 1. §-t], valamint a törvény előtti egyenlőséget [Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdése], az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdésében rögzített teherbíró képesség elvét és 32. cikk (3) bekezdésében rögzített azon követelményt, hogy az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes.
[8] Az Önkormányzati Tanács a három indítványt a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 139. §-a alapján alkalmazandó Kp. 31. § (1) bekezdése alapján egyesítette tekintettel arra, hogy a perek tárgya megegyezik és ugyanazon önkormányzati rendelet ugyanazon rendelkezése törvényességének egyező indokoláson nyugvó felülvizsgálatára irányul.
[9] Az Önkormányzati Tanács a Kp. 140. § (1) bekezdése szerint alkalmazandó 42. § (1) bekezdése alapján az érintett önkormányzatot felhívta az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére.
[10] Az Önkormányzat védiratában előadta, hogy a kis-és középvállalkozásokról, fejlődésük támogatásáról szóló 2004. évi XXXIV. törvényben (a továbbiakban: KKVtv.) foglaltak alapján határozta meg az adóalanyok körét. Megjegyezte, hogy az adóemelés nemcsak a három külföldi hátterű, hanem összesen húsz vállalkozást érintett, melyek között van magyar cég is. Álláspontja szerint a kétszeres adóztatás sem állja meg a helyét, hisz vannak olyan 250 fő alatti vállalkozások, melyek nagyobb ingatlantulajdonnal rendelkeznek, de kevesebb az árbevételük, mégis több adót kötelesek fizetni. Utalt arra is, hogy a hazai kis- és középvállalkozások (a továbbiakban: KKV) védelmét, támogatását szem előtt tartotta a jogszabály megalkotásánál, ezzel lényegében az Ebktv. hatálya alá is tartozó pozitív diszkriminációt alkalmazva biztosított előnyt a jogalkotó a KKV-k részére.
[11] Az Önkormányzat megjegyezte azt is, hogy 2013. év óta nem emelkedett az építményadó mértéke, az elmúlt években tapasztalható dinamikus gazdasági növekedés mutatószámai alapozták meg a legalább 250 főt foglalkoztató nagyvállalati adóalanyokat érintő építményadó mértékének emelését. Az önkormányzat, a rendelet megalkotására vonatkozóan kifejtette, hogy az előterjesztéssel kapcsolatosan folyamatos egyeztetések zajlottak, emiatt csak a 2019. november 29-ei rendkívüli képviselő-testületi ülésen került sor az Ör. módosítására. Mindezekre tekintettel kérte az önkormányzat az indítvány visszautasítását.
Az Önkormányzati Tanács döntésének indokolása
[12] Az indítvány megalapozott.[13] I.
Az Önkormányzati Tanácsnak az indítvány alapján először abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az indítvánnyal támadott önkormányzati rendelkezés az építményadó mértékét a Htv. 7. § g) pontjának megfelelően határozza-e meg.[14] A Htv. 7. § g) pontja szerint "[a]z önkormányzat adómegállapítási jogát korlátozza az, hogy: [...] g) az adóalap fajtáját, az adó mértékét, a rendeleti adómentességet és adókedvezményt úgy állapíthatja meg, hogy azok összességükben egyaránt megfeleljenek a helyi sajátosságoknak, az önkormányzat gazdálkodási követelményeinek és az adóalanyok széles körét érintően az adóalanyok teherviselő képességének."
[15] Az Önkormányzati Tanács leszögezi, hogy bár a vagyonadó - így az építményadó - mértékét a vagyontárgy értékével összefüggésben kell elsősorban mérlegelni és az nem sza-kadhat el az adótárgy értékétől (Köf.5.038/2013/3., Köf.5.011/2015/4., Köf.5.036/2015/4 számú határozatok), ugyanakkor a Htv. 2016. december 31-ig hatályban volt 6. § c) pontjával összefüggésben kialakított ítélkezési gyakorlat a Htv. 2017. január 1-től alkalmazandó 7. § g) pontja esetén már csak további más szempontok figyelembevételével alkalmazható. A Htv. 7. § g) pontja az önkormányzat mozgásterét az adómegállapítás terén már másképpen, egymásra épülő kritériumok megfogalmazásával szabályozza (Köf.5.003/2020/3. számú határozat), amely alapján az adóalap fajtája, az adó mértéke, a rendeleti adómentesség és adókedvezmény úgy állapítható meg, hogy azok összességükben egyaránt megfeleljenek a helyi sajátosságoknak, az önkormányzat gazdálkodási követelményeinek és az adóalanyok széles körét érintően az adóalanyok teherviselő képességének. (Köf.5.002/2018/5. számú határozat [27] pont). E három kritériumot szem előtt tartva szükséges tehát az adó mértékét, az adómentességet és adókedvezményeket az önkormányzati rendeletben meghatározni.
[16] Az Önkormányzati Tanács lényeges szempontként utal arra, hogy az önkormányzat a kedvezmények és mentességek megállapításával is eleget tehet a differenciált adómegállapítás követelményének, különösen, ha a megállapított adómérték a törvényi minimumhoz közelít. (Köf.5.034/2019/6. határozat [35] pont).
[17] A fenti jogelvek mentén vizsgálva az Ör. támadott rendelkezését az Önkormányzati Tanács az alábbiakat állapította meg.
[18] Az Ör. 2. § kimondja, hogy: [a]z építményadó alapja az építmény négyzetméterben számított hasznos alapterülete. […]" Ezt követően az Ör. vitatott 3. § (6) bekezdése az építményadó mértékét állapítja meg, mégpedig úgy, hogy a legalább 250 főt foglalkoztató adóalanyok vonatkozásában egy magasabb adótétel bevezetésével a korábbi adó mértékét 2020. január 1-jétől a háromszorosára felemeli.
[19] Az Önkormányzati Tanács a telekadó mértékére vonatkozó rendelkezés törvényességét vizsgáló Köf.5001/2013. számú határozatában - az Alkotmánybíróság határozataira utalással - megállapította, hogy "a vagyoni típusú adók célja az arányos közteherviselés elvének megvalósítása: a vagyonadó alapja minden adóalany vonatkozásában ugyanaz, a vagyontömeg, jelen esetben az ingatlantulajdon. Az adókötelezettség törvényi okból, a tulajdonolt vagyontömegre tekintettel keletkezik". Ez azt jelenti, hogy a kötelezettség tartalma, mértéke a vagyontömeg értékéhez - amely egyben az adóalany teherviselő képességét is jelenti - igazodó kell legyen. Ez az alapja a vagyonadók esetében az adózókkal szembeni azonos (önkormányzati) jogalkotói elbánásnak. E megállapítás igaz az építményadó vonatkozásában is. A vagyontömeg és a foglalkoztatottak létszáma között közvetlen reláció pedig nem mutatható ki.
[20] Az Ör. indítvánnyal támadott rendelkezése nem a fenti jogelv figyelembevételével differenciálja az építményeket terhelő adómértéket, hanem azt olyan jellemzőhöz (a foglalkoztatottak számához) köti, amely nem tekinthető vagyoni értékben, m2-ben kifejezhetőnek és nem minősül az adózók egy csoportját megillető adókedvezménynek sem.
[21] Az Önkormányzati Tanács az önkormányzat védiratában hivatkozott érvet, miszerint a KKV-k védelmét szolgálja az Ör. vitatott rendelkezése sem tartja megalapozottnak. Ahhoz ugyanis, hogy egy vállalkozás KKV-nak minősüljön, nem elégséges csak a foglalkoztatottak létszámát figyelembe venni. KKV-nak minősül az a vállalkozás, amelynek összes foglalkoztatotti létszáma 250 főnél kevesebb, és éves nettó árbevétele legfeljebb 50 millió eurónak megfelelő forintösszeg, vagy mérlegfőösszege legfeljebb 43 millió eurónak megfelelő forintösszeg. [KKVtv. 3. §.]
[22] Az Ör. indítvánnyal támadott rendelkezése azonban csak az egyik törvényi feltételt emeli ki, holott a törvény mindkét feltétel együttes teljesülését kívánja meg a kedvezményezetti pozíció elnyeréséhez. Ennek jogpolitikai indoka azzal magyarázható, hogy egy vállalkozás volumene és tőkeereje a foglalkoztatotti létszám és az árbevétel vagy mérlegfőösszeg mutatószámaival reprezentálható leginkább, hiszen előfordulhat kisebb foglalkoztatotti létszám mellett is magasan jövedelmező tevékenység folytatása, vagy magasabb foglalkoztatottság ellenére is lehet kevésbé tőkeerős egy vállalkozás. Ez azonban független attól a ténytől, hogy az adókötelezettség megállapítása során az Ör. eltért a Htv. 7. § g) pontjában írt feltételektől.
[23] Az Önkormányzati Tanács a fentiek alapján megállapította, hogy az indítvánnyal támadott Ör. 3. § (6) bekezdésében az építményadó meghatározásának módja a Htv. 7. § g) pontjába ütközik.
[24] II.
Az Önkormányzati Tanács jelen ügyben is hangsúlyozza, hogy eljárásában a helyi norma más jogszabályba ütközésének megállapítására irányuló indítványt az alaptörvényi összefüggéseket is értékelve vizsgálja. Ugyanakkor a helyi norma más jogszabály közbejötte nélküli, közvetlenül Alaptörvénybe ütközését állító indítványt (indítványrészt) az Önkormányzati Tanácsnak nincs hatásköre vizsgálni, figyelemmel az Alaptörvény T) cikkének (2) bekezdésére, valamint a 25. cikk (2) bekezdésére. Minderről az indítványozónak is hivatalos tudomása van, hisz a Köf.5.041/2019/4. számú határozat [31] pontja, a Köf.5.014/2020/9. számú határozat [19] pontja már korábban is erre hívta fel a figyelmet.[25] Az indítványban támadott önkormányzati rendelkezés vonatkozásában az Önkormányzati Tanács tehát már megállapította, hogy az a Htv. 7. § g) pontjába ütközik, azaz jogszabálysértő, ezért annak a hatálybalépés napjára visszamenőleges (ex tunc) megsemmisítéséről rendelkezett.
[26] Az Ör. támadott rendelkezésének megsemmisítése okán az indítványban részletezett további jogszabálysértést érdemben nem vizsgálta már, az egyenlő bánásmód követelményébe ütközés kapcsán mindössze rámutat, hogy az indítványozó által hivatkozott Ebktv. 1. §-a szerinti egyenlő bánásmód követelményének sérelme szoros összefüggésben áll az Alaptörvény XV. cikkébe foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalmával, de e két szabályozás nem azonos, bár mind a hátrányos megkülönböztetés tilalma, mind az egyenlő bánásmód követelményének megítélésekor a csoportképzés szabályainak van kiemelt jelentősége. Kimunkált alapelv az, hogy a homogén csoportba tartozók azonos, az eltérők eltérő kezelésre tarthatnak igényt. Homogén csoportba azok a személyek tartoznak, akik azonos ismérveken alapuló, összehasonlítható helyzetben vannak (Köf.5.033/2014/4. határozat [27] pont).
[27] A bírói indítvány szerint kérdéses az Ör. 3. § (6) bekezdésének normatív jellege, mert az összesen húsz adózót érint, melyek közül makói székhelyű vállalkozás csak az a három külföldi tulajdonban lévő társaság, akikre az adóemelésből származó adótöbblet 82 %-a terhelődik. Erre figyelemmel állította az indítványozó, hogy a 250 főt meghaladó foglalkoztatotti létszámmal rendelkező adózók vonatkozásában az önkormányzat az Ebktv. 8. § t) pontja és 9. §-a szerinti közvetett hátrányos megkülönböztetést alkalmazott, mely megkülönböztető elbánás nem legitim célt szolgál.
[28] Az adómértéket ugyanakkor nem teszi törvénysértővé önmagában az a tény, hogy az adóalanyt az azonos övezetben lévő, más adóalanyok tulajdonát képező ingatlanoknál nagyobb kiterjedésű telke miatt magasabb évi adófizetési kötelezettség terheli. Nem jelenti a szabályozás diszkriminatív jellegét az, ha az érintett adóköteles területekre kivetett - több adóalanyt érintő - telekadó több mint 95%-át egyetlen adóalany az érintett terület adott időszakban (adóévben) fennálló tulajdonosi szerkezete miatt köteles megfizetni (Köf.5028/2019/5. sz. határozat [26] pont). Jelen ügy tárgya nem telekadóra, hanem építményadóra vonatkozik, de az említett ügyben tett elvi jellegű megállapítások irányadók az építményadó vonatkozásában is.
[29] 2017. január 1-jét követően hatályos, az adóalanyok szélesebb köréhez igazodó adótényállás törvényi megállapítása adott esetben az önkényességet zárja ki, akár akként valósul meg a szabályozás, hogy az jogszerű indok nélkül kifejezetten egyénre szóló; akár úgy, hogy homogénnek tekinthető társadalmi csoportba tartozó jogalanyok jogszerű indok nélküli megkülönböztetését valósítja meg. A településpolitikai mérlegelésen alapuló szabályozás okszerűsége ezen korlátokba ütközés hiányában általában nem vizsgálható felül (Köf.5.002/2020/4. számú határozat [33] pont).
[30] Az Önkormányzati Tanács megjegyzi, hogy az Ör. nemcsak az indítványozó előtt folyó per külföldi érdekeltségű felperesei vonatkozásában állapított meg fokozott adóterhet, hanem az azonos helyzetben lévő további tizenhét - részint magyar tulajdonú - vállalkozást is érintett, illetve mindazon további adózókat, akiknél a foglalkoztatotti létszám eléri vagy meghaladja a 250 főt. A foglalkoztatottság mértéke alapján képzett homogén csoporton belüli egyéb hátrányos megkülönböztetésre utaló körülmény (ilyen lehet például a tulajdonosi szerkezet) hiányában nem állapítható meg az egyenlő bánásmód követelményének megsértése.
[31] Az Ebktv. hivatkozott rendelkezésének megsértése kapcsán lényeges annak kiemelése, hogy a törvény 12. § alapján "[a]z egyenlő bánásmód követelményének megsértése miatti igények az e fejezetben, valamint külön jogszabályokban meghatározott eljárások során - így különösen személyiségi jog érvényesítése iránti per, munkaügyi per, közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos per, valamint fogyasztóvédelmi, munkaügyi vagy szabálysértési hatóságok eljárása során - érvényesíthetőek." E rendelkezés alapján az egyenlő bánásmód követelményének megsértése miatti igényeket nem az indítványozó, hanem az adózó tudja érvényesíteni.
[32] III.
Az Önkormányzati Tanács az Ör. rendelkezése Htv. 7. § g) pontjába ütközését tehát megállapította, ezért a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja alapján az Ör. 3. § (6) bekezdésébe foglalt jogszabálysértő rendelkezést megsemmisítette.[33] A normakontroll eljárásban főszabály szerint a megsemmisített önkormányzati rendelet, illetve annak megsemmisített rendelkezése az Önkormányzati Tanács határozatának közzétételét követő napon veszíti hatályát [Kp. 146. § (3) bekezdése]. Az Önkormányzati Tanács az önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése hatályvesztésének időpontját ettől eltérően is megállapíthatja, ha azt a jogbiztonság vagy az önkormányzati rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok alapvető jogainak védelme indokolja [Kp. 146. § (4) bekezdése]. Jelen esetben az Önkormányzati Tanács a jogsértés súlyára tekintettel az indítvánnyal támadott rendelkezést annak hatálybalépésének időpontjára, 2020. január 1. napjára visszamenőleges hatállyal megsemmisítette.
[34] Mivel jelen ügyben az önkormányzati rendelet támadott rendelkezésének megsemmisítésére, illetve más jogszabályba ütközésének megállapítására bírói indítvány alapján került sor, az Ör. megsemmisített rendelkezése a törvény, azaz a Kp. 147. § (1) bekezdése erejénél fogva (ex lege) nem alkalmazható a bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben.
[35] Az Önkormányzati Tanács az indítványnak azon részét, amely az Ör. támadott rendelkezése törvény előtti egyenlőség elvébe [Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdése], az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdésében rögzített teherbíró képesség elvébe és a 32. cikk (3) bekezdésében kimondott azon követelménybe, hogy az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes, ütközésének megállapítására irányult, hatáskör hiányában nem vizsgálta a Kp. 142. § (2) bekezdése alapján.
[36] Az Önkormányzati Tanács végül megállapítja, hogy az Ör. egységes szerkezetben nincs feltöltve a Nemzeti Jogszabálytárba és hasonlóképpen nem található ekként az önkormányzat honlapján sem. Tekintettel arra, hogy az Ör. szövege az indítvánnyal támadott részben megállapítható volt, az Önkormányzati Tanács az Ör. hatályos rendelkezéseinek törvényességét bírálta el. Mindazonáltal az Önkormányzati Tanács felhívja az érintett önkormányzat figyelmét arra, hogy a Nemzeti Jogszabálytárban közzé kell tenni a 2013. július 1. napját megelőzően hatályba lépett, 2013. június 30. napját követően megváltoztatott és a lekérdezés napján hatályos önkormányzati rendelet esetében a rendelet lekérdezés napján hatályos egységes szerkezetű szövegét, és a lekérdezés napját követő egy időállapotát [a Nemzeti Jogszabálytárról szóló 338/2011. (XII. 29.) Korm. rendelet 4. § (3) bekezdés].
A döntés elvi tartalma
[37] A vagyontömeg és a foglalkoztatottak létszáma között közvetlen reláció nem mutatható ki, ezért az olyan szabályozás, amely az építményadó mértékét a foglalkoztatottak számához igazodóan differenciálja, sérti a Htv. 7. § g) pontját azáltal, hogy az értékelt jellemző sem vagyoni értékben kifejezhetőnek nem tekinthető, sem adókedvezménynek nem feleltethető meg.Záró rész
[38] Az Önkormányzati Tanács az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el, a törvényellenesség jogkövetkezményeit a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja, valamint 146. § (4) bekezdés alapján állapította meg.[39] Adott jogszabályellenesnek minősített rendelkezés vonatkozásában a folyamatban lévő ügyben való és az általános alkalmazás tilalmát a Kp. 147. § (1) bekezdése mondja ki.
[40] A határozat Magyar Közlönyben való közzététele a Kp. 146. § (2) bekezdésén, a helyben történő közzététele a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
[41] Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.
[42] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2020. október 13.
Dr. Patyi András sk. a tanács elnöke, Dr. Dobó Viola sk. előadó bíró, Dr. Varga Eszter sk. bíró
(Kúria Köf.5021/2020.)