adozona.hu
BH 2020.3.92
BH 2020.3.92
A településképi rendeletben a helyi védelem alatt álló épületek tetőszerkezetén napelem és napkollektor kihelyezése közterületekről látható módon megtiltható a kulturális örökségvédelem, illetve a településkép védelme fontos közérdekre tekintettel [1995. évi LIII. tv. (Kvt.) 1. § (2) bekezdés, 6. § (2) bekezdés, 2001. évi LXIV. tv. (Kötv.) 4. § (1) bekezdés, 5. § (1) bekezdés, 2007. évi LXXXVI. tv. (Vet.) 9. §, 2016. évi LXXIV. tv. (Tvtv.) 2. § (1)-(2) bekezdés].
Kiválasztott időállapot:
- Kibocsátó(k):
- Jogterület(ek):
- Tipus:
- Érvényesség kezdete:
- Érvényesség vége:
MIRŐL SZÓL EZ A JOGSZABÁLY?
[1] Visegrád Város főépítésze a 2018. május 18-án tartott települési bejáráson észlelte, hogy a több ingatlantulajdonos a tulajdonában álló lakóház tetőszerkezetén napelemet, napkollektort helyezett el. Megállapítást nyert, hogy az ingatlantulajdonosok a kivitelezést megelőzően nem tettek eleget a vonatkozó településképi bejelentési kötelezettségüknek. Az elsőfokú hatóság az érintett Visegrád …. hrsz. alatti ingatlan tulajdonosával, a felperessel szemben is településképi kötelezési eljárást k...
BH 2020.3.92 A településképi rendeletben a helyi védelem alatt álló épületek tetőszerkezetén napelem és napkollektor kihelyezése közterületekről látható módon megtiltható a kulturális örökségvédelem, illetve a településkép védelme fontos közérdekre tekintettel [1995. évi LIII. tv. (Kvt.) 1. § (2) bekezdés, 6. § (2) bekezdés, 2001. évi LXIV. tv. (Kötv.) 4. § (1) bekezdés, 5. § (1) bekezdés, 2007. évi LXXXVI. tv. (Vet.) 9. §, 2016. évi LXXIV. tv. (Tvtv.) 2. § (1)-(2) bekezdés].
[1] Visegrád Város főépítésze a 2018. május 18-án tartott települési bejáráson észlelte, hogy a több ingatlantulajdonos a tulajdonában álló lakóház tetőszerkezetén napelemet, napkollektort helyezett el. Megállapítást nyert, hogy az ingatlantulajdonosok a kivitelezést megelőzően nem tettek eleget a vonatkozó településképi bejelentési kötelezettségüknek. Az elsőfokú hatóság az érintett Visegrád …. hrsz. alatti ingatlan tulajdonosával, a felperessel szemben is településképi kötelezési eljárást kezdeményezett.[2] A felperes az eljárás folyamán nem nyilatkozott arról, hogy mikor történt meg a kivitelezés, így a hatóság az eljárás megindításakor hatályos, a településkép védelméről szóló 20/2017. (XII. 14.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.) szabályai alapján lefolytatott eljárás során kötelezte a felperest arra, hogy a napelemeket legkésőbb 2018. november 15-ig bontsa el. Határozatában az Ör. 11. § (2) bekezdésére hivatkozott, amely tiltja a napelem elhelyezését, amennyiben az a telepítéssel érintett ingatlanhoz kapcsolódó közterületről vagy az ingatlannal azonos telektömbben fekvő ingatlanokhoz kapcsolódó közterületekről látható.
[3] A másodfokú hatóságként eljárt Visegrád Város Önkormányzat Képviselő-testülete az elsőfokú határozatot helybenhagyta. A felperes keresetet terjesztett elő, melyben alperes határozatának - az elsőfokú határozatara kiterjedő hatályú - megsemmisítését kérte.
Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása
[4] A Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság az 5.K.28.262/2018/7. számú végzésében kezdeményezte a Kúria Önkormányzati Tanácsa előtt az Ör. más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló eljárás megindítását. Indítványozta, hogy a Kúria Önkormányzati Tanácsa semmisítse meg az Ör. 11. § (2) bekezdésének "és napelem, napkollektor" szövegrészét és a bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben, valamint a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben alkalmazási tilalmat rendeljen el.[5] Az indítványozó bíróság megítélése szerint településkép-védelmi szempontból nem indokolt a napelemek elhelyezésének korlátozása vagy tiltása, mivel "manapság köztudomású, hogy a megújuló energiaforrások alkalmazása a környezet kíméletét szolgálja, ennélfogva az egységek látványa nem zavaró, még helyi védettség alatt álló épület, vagy védett övezetben elhelyezkedő épület esetében sem." Hivatkozott továbbá arra, hogy a településképi érdek a jelen ügyben a hatékony környezetvédelemhez és a fenntartható fejlődés biztosításához szükséges közérdekkel ütközik, utóbbiakat pedig a jogalkotó magasabb rendű jogszabályban (Alaptörvényben) rendezi.
[6] Indítványában kifejtette, hogy az Ör. napelemek elhelyezését korlátozó rendelkezése adott esetben az egész telepítést ellehetetlenítheti, vagy az így elhelyezett napelemek nem alkalmasak a szükséges energia megtermelésére.
[7] Az indítványozó bíróság álláspontja szerint az Ör. hivatkozott rendelkezése a villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény (a továbbiakban: Vet.) 9. § (1) bekezdésébe és a környezet védelméről szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvt.) 1. § (2) bekezdés d) pontjába [helyesen c) pont], illetve 6. § (2) bekezdésébe ütközik.
[8] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése alapján, a 42. § (1) bekezdése értelmében felhívta az érintett önkormányzatot az indítványra vonatkozó nyilatkozata előterjesztésére.
[9] Az önkormányzat védiratában egyrészt a történelmi emlékhelyekről szóló 303/2011. (XII. 23.) Korm. rendelet 1. melléklet 51. pontjára hivatkozva rögzítette, hogy a Visegrádi Vár történelmi emlékhely. Ezzel összefüggésben kifejtette, hogy a város számos helyi védelemmel rendelkező épülettel, történelmi és kulturális szempontból kiemelt jelentőségű városrésszel rendelkezik (többek között a felperesi ingatlan is helyi területi védelem alá tartozik). A településen belüli jelentős szintkülönbségekből adódóan a különböző műemlékek környezetükkel együtt a településen belülről is jól láthatóak. Ennélfogva ezek az emlékek a környezetükkel együtt tárulnak fel.
[10] Az önkormányzat védiratában hivatkozott a kulturális örökség védelméről szóló 2001. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Kötv.) 3. §-ára, mely alapján a kulturális örökség védelme érdekében a köz- és magáncélú fejlesztéseket, így - többek között - a környezet-, természet- és tájvédelem és az ezzel kapcsolatos beruházások tervezését a kulturális örökség védelmével összhangban kell végezni. A Kötv. 5. § (1) bekezdése értelmében a kulturális örökség védelme közérdek, melynek megvalósítása közreműködési jogosultságot és együttműködési kötelezettséget jelent - egyebek mellett - az önkormányzati szervek számára.
[11] Az önkormányzat hivatkozott továbbá a településkép védelméről szóló 2016. évi LXXIV. törvény (a továbbiakban: Tvtv.) 2. § (1) bekezdésére, mely alapján a településkép védelme, a település vagy településrész jellegzetes, értékes, illetve hagyományt őrző építészeti arculatának és szerkezetének megőrzését vagy kialakítását jelenti.
[12] Előadta továbbá, hogy az Ör. megalkotásakor figyelemmel volt a Kötv. és a Tvtv. hivatkozott szabályaira, ugyanakkor törekedett az indítványozó által citált Vet. 9. § (1) bekezdésében, valamint a Kvtv. 1. § (2) és 6. § (2) bekezdésében rögzített céloknak is megfelelni. Ezzel összefüggésben rögzítette, hogy a településkép védelme és a kulturális örökség védelme (mint közérdek), valamint a környezetvédelem sok esetben konkurálnak egymással. A kétféle elvárásnak való megfelelést az önkormányzat akként találta helytállónak, hogy nem tiltotta, csupán korlátozta a napelemek és a napkollektorok elhelyezését.
[13] Az önkormányzat utalt a kétfajta védelem kiemelt jelentőségére, melyet az Alaptörvény Nemzeti Hitvallásában, a P) cikk (1) bekezdésében, valamint a XX. cikk (1) bekezdésében foglaltakkal támasztott alá.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása
[14] Az indítvány nem megalapozott.[15] A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése alapján tárgyaláson kívül bírálta el.
[16] A Kp. 140. § (1) bekezdése alapján az indítványra a keresetlevél szabályait kell alkalmazni. A 37. § (1) bekezdés f) pontja szerint az indítványnak tartalmaznia kell a közigazgatási tevékenységgel okozott jogsérelmet, az annak alapjául szolgáló tények, illetve azok bizonyítékai előadásával. Az indítvány (végzés) indokolása mindezeket a bíróság álláspontjaként tartalmazza.
I.
[17] A településkép védelméről szóló törvényt "az Országgyűlés a magyarországi települések jellegzetes és értékes arculatának megóvása, kialakítása, az épített és a természeti környezet egységes védelme érdekében" alkotta meg. A törvény lehetővé teszi, hogy az önkormányzat egyetlen helyi jogszabályban, a településképi rendeletben határozza meg mindazon követelményeket, amelyeket a településkép védelme érdekében támasztani kíván.[18] A Tvt. 2. § (1) bekezdése értelmében "[a] településkép védelme a település vagy településrész jellegzetes, értékes, illetve hagyományt őrző építészeti arculatának és szerkezetének - az építészeti, táji érték és az örökségvédelem figyelembevételével történő - megőrzését vagy kialakítását jelenti".
[19] A Tvt. 2. § (2) bekezdésében foglaltak alapján a települési önkormányzat a településkép védelmét önkormányzati rendeletben a településképi követelmények meghatározásával, településképi önkormányzati támogatási és ösztönző rendszer alkalmazásával és önkormányzati településkép-érvényesítési eszközök szabályozásával jogszabályban meghatározott módon biztosítja.
[20] A Kötv. 3. §-a kimondja, hogy "[a] kulturális örökség védelme érdekében a köz- és magáncélú fejlesztéseket - így különösen a terület- és településfejlesztés, terület- és településrendezés, környezet-, természet- és tájvédelem és az ezzel kapcsolatos beruházások tervezését - e védelemmel összhangban kell végezni."
[21] Visegrád Város Önkormányzata (a továbbiakban: Önkormányzat) a Tvt. 2. § (2) bekezdése szerinti feladatkörében eljárva alkotta meg településképi rendeletét, az Ör.-t. Az Ör. által elrendelt helyi védelem célja "Visegrád településképe és történelme szempontjából meghatározó építészeti örökség kiemelkedő értékű elemeinek védelme, jellegzetes karakterének a jövő nemzedékek számára történő megóvása" [1. § (2) bekezdés].
[22] A Kötv. 4. § (1) bekezdése kimondja, hogy "[a] kulturális örökség a nemzet egészének közös szellemi értékeit hordozza, ezért megóvása mindenkinek kötelessége".
[23] A Kötv. 5. § (1) bekezdése értelmében "[a] kulturális örökség védelme közérdek, megvalósítása közreműködési jogosultságot és együttműködési kötelezettséget jelent az állami és önkormányzati szervek, a nemzetiségi szervezetek, a vallási közösségek, a civil és gazdálkodó szervezetek, valamint az állampolgárok számára".
[24] Az Ör. az 1. § (2) bekezdésében a Kötv. fent idézett rendelkezéseire figyelemmel nyilvánítja a helyi védelem alatt álló építészeti örökséget a nemzeti közös kulturális kincs részévé, melynek fenntartása, védelmével összhangban álló használata és bemutatása közérdek. Ennek a célnak az eléréséhez az Ör. 11. §-a a településkép törvényi fogalmához illeszkedő, konkrét és mindenki számára megismerhető településképi követelményeket meghatározó építészeti előírásokat támaszt.
[25] Ilyen előírást tartalmaz az Ör. sérelmezett rendelkezése:
"11. § (2) Az épületeken, az alábbi esetekben fűtés-, lég- vagy klímatechnikai berendezés, annak szerelvénye vagy vezetéke, szerelt kémény, elektromos és híradástechnikai, informatika vezeték, csatlakozódoboz, szerelvény és berendezés, gáz és más energiahordozó továbbítását biztosító vezeték és szerelvény és napelem, napkollektor nem helyezhető el:
a telepítéssel érintett ingatlanhoz kapcsolódó közterületekről látható elhelyezés esetén,
az ingatlannal azonos telektömbben fekvő ingatlanokhoz kapcsolódó közterületekről látható elhelyezés esetén."
[26] Az Önkormányzat az Ör. 11. § (2) bekezdésében nem egy abszolút tilalmat fogalmaz meg, hanem korlátot állít annyiban, hogy a megújuló energiaforrás felhasználását biztosító napelemek, napkollektorok, illetve számos más berendezés és szerelvény kihelyezését csak a közterületről látható módon tiltja, így biztosítva a Tvt. és a Kötv. fent idézett rendelkezéseinek való megfelelést és a településkép örökségvédelem figyelembevételével történő megőrzését.
II.
[27] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a továbbiakban azt vizsgálta meg, hogy településkép szabályozása körében a kulturális örökség védelme miként egyeztethető össze az indítványban megjelölt másik közérdekkel, a környezetvédelemmel.[28] A Vet. 9. § (1) bekezdésének célkitűző jellegű rendelkezése szerint: "[a] környezet és a természet védelme, a felhasználók ellátása, az elsődleges energiaforrások felhasználásának megtakarítása, valamint a felhasználható energiaforrások bővítése érdekében elő kell segíteni a megújuló energiaforrás, valamint a hulladék, mint energiaforrás felhasználását".
[29] A Kvt. 1. § (2) bekezdés c) pontja értelmében: "[a] törvény a kiszámíthatóság és a méltányos teherviselés elve szerint megfelelő kereteket teremt az egészséges környezethez való alkotmányos jogok érvényesítésére és elősegíti […] a természeti erőforrások megőrzését, fenntartását, az azokkal való ésszerű takarékos és az erőforrások megújulását biztosító gazdálkodást".
[30] A Kvt. 6. § (2) alapján "[a] környezethasználatot az elővigyázatosság elvének figyelembevételével, a környezeti elemek kíméletével, takarékos használatával, továbbá a hulladékkeletkezés csökkentésével, a természetes és az előállított anyagok visszaforgatására és újrafelhasználására törekedve kell végezni".
[31] Az indítvány nem hivatkozott kifejezetten az Alaptörvény vonatkozó rendelkezéseire, de nevesítette "a hatékony környezetvédelemhez" és a "fenntartható fejlődés biztosításához szükséges közérdeket", melyeket az Alkotmánybírósági gyakorlat egymással részben összefüggő-összekapcsolódó alapjogként nevesít. Az önkormányzat védiratában e két alapjogot tartalmazó alaptörvényi rendelkezéseket is felhívta álláspontjának alátámasztására.
[32] Az Alaptörvény P) cikkének (1) bekezdése szerint "[a] természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége".
[33] Az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdése a környezet védelmének kötelezettségét (a korábbi Alkotmány rendelkezéseit meghaladóan) az állam és mindenki számára rögzíti. Az Alaptörvény P) cikkéből a természeti erőforrások, és ezáltal a környezet állapotára vonatkozó abszolút jellegű, tartalmi zsinórmérték is következik, amely objektív követelményeket támaszt az állam mindenkori tevékenységével szemben.
[34] Az Alaptörvény XXI. cikk (1) bekezdése szerint "Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez." Az egészséges környezethez való jog értelmezési tartományához az érdekazonosság miatt szorosan kapcsolódik az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdésének a tartalma a környezethasználat, a természeti erőforrásokkal való észszerű gazdálkodás körében, továbbá az Alaptörvény XX. cikke ("Mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez") is, hiszen az ember egészségére hatással van az embert körülvevő környezet is. Ez az alapvető összefüggés képeződik le az alapjog megnevezésében, amely az "egészséges környezet" biztosításáról rendelkezik, és egyúttal meghatározza ezzel a fordulattal az alapjog tárgyát is [28/2017. (X. 25.) AB határozat].
[35] Az Alaptörvény fenti rendelkezésein alapulnak - az indítványban hivatkozott - a Kvt. 1. § (2) bekezdésében és 6. § (2) bekezdésében meghatározott célok.
[36] A Kúria a fenti jogszabályhelyek összevetése alapján osztja a védiratban foglalt azon megállapítást, mely szerint a Kötv.-ben szabályozott kulturális örökségvédelem (mint közérdek), illetve a Tvt.-ben szabályozott településkép védelme (szintén közérdekként), valamint a környezetvédelem (az egészséges környezethez való jog) ez esetben egymással konkurálnak, egymásnak ellentmondó elvárásokat fogalmaznak meg.
[37] Egymással konkuráló jogok - a lejjebb kifejtett alkotmánybírósági gyakorlat alapján - az ún. arányossági mérlegelés módszerét alkalmazva az alkotmányos értékek összemérését teszik szükségessé. Jelen esetben az önkormányzat által elérni kívánt, közérdekként megjelenített legitim cél a településképi megjelenés, illetve ezzel összefüggésben a kulturális örökség védelme. E célok elérése azonban az egészséges környezethez való jog korlátozásával jár(hat).
[38] A Kúria Önkormányzati Tanácsának korábbi döntése szerint a városképi megjelenés (illeszkedés) - melyet mint közérdeket az önkormányzat megjeleníthet - olyan legitim cél, mely alapján a tulajdonjog (részjogosítványai) korlátozható(k) (Köf. 5068/2013/4.). Jelen ügyben ugyan nem (magán)tulajdon korlátozásáról van szó, de a korábbival egyezően az önkormányzat a településképi (városképi) megjelenésre mint közérdekre hivatkozik. A korábbi döntés e közérdek vonatkozásban állapította meg hogy ezzel szemben álló más jog közjogi korlátozás alá eshet. Ezen túlmenően az önkormányzat a kulturális örökségvédelemre is mint közérdekre hivatkozik.
[39] Az Alkotmánybíróság a 3/2015. (II. 2.) AB határozatban megállapította, hogy "[a]z Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerint alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. [...] E követelményből - az Alaptörvény 28. cikkére is tekintettel - a bíróságoknak az a kötelezettsége adódik, hogy ha olyan jogszabályt értelmeznek, amely valamely alapjog gyakorlását korlátozza, akkor a jogszabály engedte értelmezési mozgástér keretein belül az érintett alapjog korlátozását kizárólag a szükséges és arányos mértékű beavatkozás szintjére szorítsák." Továbbá: "[a] korlátozás gyakorlásakor azonban a jogalkalmazóknak mindig figyelemmel kell lenniük arra is, hogy az alapjogok korlátozására kizárólag az elérni kívánt céllal arányos módon kerülhet sor alkotmányosan. Az arányosság az elérni kívánt cél és az alapjogi korlátozás súlyának mérlegelését kívánja meg, ami azt is jelenti, hogy minél erősebb érvek szólnak egy alapjog védelme mellett, annál körültekintőbben kell eljárni annak korlátozásakor (Indokolás [21], [23])" (13/2016. (VII. 18.) AB határozat).
[40] Az Alkotmánybíróság a 4/2019. (III. 7.) számú határozatában rámutatott, hogy az egészséges környezethez való jog sem abszolút jog, az is korlátozható az Alaptörvény által lefektetett alapjogi teszt szerint {17/2018. (X. 10.) AB határozat Indokolás [94]}. A testület értelmezésében "[a] környezethez való jog tárgyából és dogmatikai sajátosságából az következik, hogy a természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjét az állam nem csökkentheti, kivéve, ha ez más alkotmányos jog vagy érték érvényesítéséhez elkerülhetetlen. A védelmi szint csökkentésének mértéke az elérni kívánt célhoz képest ekkor sem lehet aránytalan" {összefoglaló jelleggel: 16/2015. (VI. 5.) AB határozat Indokolás [80]; 3223/2017. (IX. 25.) AB határozat, Indokolás [27]}".
[41] A 13/2018. (IX. 4.) AB határozatban foglaltak szerint "ha egy szabályozás vagy intézkedés érintheti a környezet állapotát, a jogalkotónak kell igazolnia, hogy a szabályozás nem jelent visszalépést (non-derogation elv) és ezáltal nem okoz adott esetben akár visszafordíthatatlan károkozást" (Indokolás [20]). Ilyen esetben az "irányadó alapjogi teszt alkalmazásával {17/2018. (X. 10.) AB határozat Indokolás [95]} vizsgálandó, hogy a) az indítványban előadottak az egészséges környezethez való jog hatálya alá tartoznak-e; b) megállapítható-e visszalépés a védelmi szintben; és ha igen, akkor c) a visszalépésben megnyilvánuló korlátozás igazolható-e az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésének a függvényében, azaz a szükségességi-arányossági kritériumrendszer szerint alkotmányos-e" [13/2018. (IX. 4.) AB határozat].
[42] A Kúria megítélése szerint az önkormányzat azzal, hogy nem tiltja a napelemek és napkollektorok elhelyezését, csak (a láthatóság szempontjából) korlátozza azt, igyekszik mindkét elvárásnak eleget tenni: figyelemmel van a fenntartható fejlődés és az egészséges környezethez való jog alaptörvényi és törvényi szabályaira, ugyanakkor szem előtt tartja az Kötv.-ben nevesített kulturális örökség védelmét, illetve a Tvtv.-ben szabályozott településkép védelmét is. A szabályozás így nem akadályozza a Vet. 9. § (1) bekezdésében írt célok elérését sem.
[43] Az Alkotmánybíróság alapjogok konkurálásának vizsgálatára irányuló gyakorlatában különös hangsúlyt helyez az arányosság követelményére. Egymással konkuráló jogok az ún. arányossági mérlegelés módszerét alkalmazva az alkotmányos értékek összemérését teszik szükségessé. Jelen esetben ez azt jelenti, hogy a környezet védelmi szintje csökkentésének mértéke az elérni kívánt célhoz képest nem lehet aránytalan. A Kúria álláspontja szerint a kulturális örökségvédelem, illetve a településkép védelme olyan fontos közérdek, ami a természeti környezet védelmi szintjének csökkentéséhez vezethet, ezen közérdekek érvényesítése ugyanis együtt járhat a környezet sérelmével.
[44] Mindezek alapján a Kúria megállapította, hogy az Ör.-ben a napelemek elhelyezésének - településképi szempontból történő - korlátozása nem ellentétes az indítványban hivatkozott jogszabályhelyek rendelkezéseivel.
(Kúria Köf. 5022/2019.)
***
TELJES HATÁROZAT
Az ügy száma: Köf. 5022/2019/4.
A Tanács tagjai: Dr. Patyi András a tanács elnöke, Dr. Dobó Viola előadó bíró, Dr. Varga Eszter bíró
Az indítványozó:
Az érintett önkormányzat:
Az érintett önkormányzat képviselője Jaczkovics Ügyvédi Iroda, Képviselő: Dr. Krámli Gergely ügyvéd
Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálata
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati TanácsaVisegrád Város Önkormányzata Képviselő-testületének a településkép védelméről szóló 20/2017. (XII.14.) önkormányzati rendeletének 11. § (2) bekezdése jogszabály-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló bírói indítványt elutasítja;
elrendeli, hogy határozatának közzétételére a kézbesítést követő nyolc napon belül az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
I n d o k o l á s
[1] Visegrád Város Főépítésze a 2018. május 18-án tartott települési bejáráson észlelte, hogy a több ingatlantulajdonos a tulajdonában álló lakóház tetőszerkezetén napelemet, napkollektort helyezett el. Megállapítást nyert, hogy az ingatlantulajdonosok a kivitelezést megelőzően nem tettek eleget a vonatkozó településképi bejelentési kötelezettségüknek. Az elsőfokú hatóság az érintett Visegrád …. hrsz. alatti ingatlan tulajdonosával, a felperessel szemben is településképi kötelezési eljárást kezdeményezett.
[2] A felperes az eljárás folyamán nem nyilatkozott arról, hogy mikor történt meg a kivitelezés, így a hatóság az eljárás megindításakor hatályos, a településkép védelméről szóló 20/2017. (XII.14.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.) szabályai alapján lefolytatott eljárás során kötelezte a felperest arra, hogy a napelemeket legkésőbb 2018. november 15-ig bontsa el. Határozatában az Ör. 11. § (2) bekezdésére hivatkozott, amely tiltja a napelem elhelyezését, amennyiben az a telepítéssel érintett ingatlanhoz kapcsolódó közterületről vagy az ingatlannal azonos telektömbben fekvő ingatlanokhoz kapcsolódó közterületekről látható.
[3] A másodfokú hatóságként eljárt Visegrád Város Önkormányzat Képviselő-testülete az elsőfokú határozatot helybenhagyta. A felperes keresetet terjesztett elő, melyben alperes határozatának - az elsőfokú határozatara kiterjedő hatályú - megsemmisítését kérte.
Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása
[4] A Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság az 5.K.28.262/2018/7. számú végzésében kezdeményezte a Kúria Önkormányzati Tanácsa előtt az Ör. más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló eljárás megindítását. Indítványozta, hogy a Kúria Önkormányzati Tanácsa semmisítse meg az Ör. 11. § (2) bekezdésének "és napelem, napkollektor" szövegrészét és a bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben, valamint a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben alkalmazási tilalmat rendeljen el.[5] Az indítványozó bíróság megítélése szerint településkép-védelmi szempontból nem indokolt a napelemek elhelyezésének korlátozása, vagy tiltása, mivel "manapság köztudomású, hogy a megújuló energiaforrások alkalmazása a környezet kíméletét szolgálja, ennélfogva az egységek látványa nem zavaró, még helyi védettség alatt álló épület, vagy védett övezetben elhelyezkedő épület esetében sem." Hivatkozott továbbá arra, hogy a településképi érdek a jelen ügyben a hatékony környezetvédelemhez és a fenntartható fejlődés biztosításához szükséges közérdekkel ütközik, utóbbiakat pedig a jogalkotó magasabb rendű jogszabályban (Alaptörvényben) rendezi.
[6] Indítványában kifejtette, hogy az Ör. napelemek elhelyezését korlátozó rendelkezése adott esetben az egész telepítést ellehetetlenítheti, vagy az így elhelyezett napelemek nem alkalmasak a szükséges energia megtermelésére.
[7] Az indítványozó bíróság álláspontja szerint az Ör. hivatkozott rendelkezése a villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény (a továbbiakban: Vet.) 9. § (1) bekezdésébe és a környezet védelméről szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvt.) 1. § (2) bekezdés d) pontjába (helyesen c) pont), illetve 6. § (2) bekezdésébe ütközik.
[8] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése alapján a 42. § (1) bekezdése értelmében felhívta az érintett önkormányzatot az indítványra vonatkozó nyilatkozata előterjesztésére.
[9] Az önkormányzat védiratában egyrészt a történelmi emlékhelyekről szóló 303/2011. (XII. 23.) Korm. rendelet 1. melléklet 51. pontjára hivatkozva rögzítette, hogy a Visegrádi Vár történelmi emlékhely. Ezzel összefüggésben kifejtette, hogy a város számos helyi védelemmel rendelkező épülettel, történelmi és kulturális szempontból kiemelt jelentőségű városrésszel rendelkezik (többek között a felperesi ingatlan is helyi területi védelem alá tartozik). A településen belüli jelentős szintkülönbségekből adódóan a különböző műemlékek környezetükkel együtt a településen belülről is jól láthatóak. Ennélfogva ezek az emlékek a környezetükkel együtt tárulnak fel.
[10] Az önkormányzat védiratában hivatkozott a kulturális örökség védelméről szóló 2001. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Kötv.) 3. §-ára, mely alapján a kulturális örökség védelme érdekében a köz- és magáncélú fejlesztéseket, így - többek között - a környezet-, természet- és tájvédelem és az ezzel kapcsolatos beruházások tervezését a kulturális örökség védelmével összhangban kell végezni. A Kötv. 5. § (1) bekezdése értelmében a kulturális örökség védelme közérdek, melynek megvalósítása közreműködési jogosultságot és együttműködési kötelezettséget jelent - egyebek mellett - az önkormányzati szervek számára.
[11] Az önkormányzat hivatkozott továbbá a településkép védelméről szóló 2016. évi LXXIV. törvény (a továbbiakban: Tvtv.) 2. § (1) bekezdésére, mely alapján a településkép védelme, a település vagy településrész jellegzetes, értékes, illetve hagyományt őrző építészeti arculatának és szerkezetének megőrzését vagy kialakítását jelenti.
[12] Előadta továbbá, hogy az Ör. megalkotásakor figyelemmel volt a Kötv. és a Tvtv. hivatkozott szabályaira, ugyanakkor törekedett az indítványozó által citált Vet. 9. § (1) bekezdésében, valamint a Kvtv. 1. § (2) és 6. § (2) bekezdésében rögzített céloknak is megfelelni. Ezzel összefüggésben rögzítette, hogy a településkép védelme és a kulturális örökség védelem (mint közérdek), valamint a környezetvédelem sok esetben konkurálnak egymással. A kétféle elvárásnak való megfelelést az önkormányzat akként találta helytállónak, hogy nem tiltotta, csupán korlátozta a napelemek és a napkollektorok elhelyezését.
[13] Az önkormányzat utalt a két fajta védelem kiemelt jelentőségére, melyet az Alaptörvény Nemzeti Hitvallásában, a P) cikk (1) bekezdésében, valamint a XX. cikk (1) bekezdésében foglaltakkal támasztott alá.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása
[14] Az indítvány nem megalapozott.[15] A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése alapján tárgyaláson kívül bírálta el.
[16] A Kp. 140. § (1) bekezdése alapján az indítványra a keresetlevél szabályait kell alkalmazni. A 37. § (1) bekezdés f) pontja szerint az indítványnak tartalmaznia kell a közigazgatási tevékenységgel okozott jogsérelmet, az annak alapjául szolgáló tények, illetve azok bizonyítékai előadásával. Az indítvány (végzés) indokolása mindezeket a bíróság álláspontjaként tartalmazza.
I.
[17] A településkép védelméről szóló törvényt "az Országgyűlés a magyarországi települések jellegzetes és értékes arculatának megóvása, kialakítása, az épített és a természeti környezet egységes védelme érdekében" alkotta meg. A törvény lehetővé teszi, hogy az önkormányzat egyetlen helyi jogszabályban, a településképi rendeletben határozza meg mindazon követelményeket, amelyeket a településkép védelme érdekében támasztani kíván.[18] A Tvt. 2. § (1) bekezdése értelmében "[a] településkép védelme a település vagy településrész jellegzetes, értékes, illetve hagyományt őrző építészeti arculatának és szerkezetének - az építészeti, táji érték és az örökségvédelem figyelembevételével történő - megőrzését vagy kialakítását jelenti".
[19] A Tvt. 2.§ (2) bekezdésében foglaltak alapján a települési önkormányzat a településkép védelmét önkormányzati rendeletben a településképi követelmények meghatározásával, településképi önkormányzati támogatási és ösztönző rendszer alkalmazásával és önkormányzati településkép-érvényesítési eszközök szabályozásával jogszabályban meghatározott módon biztosítja.
[20] A Kötv. 3. §-a kimondja, hogy "[a] kulturális örökség védelme érdekében a köz- és magáncélú fejlesztéseket - így különösen a terület- és településfejlesztés, terület- és településrendezés, környezet-, természet- és tájvédelem és az ezzel kapcsolatos beruházások tervezését - e védelemmel összhangban kell végezni."
[21] Visegrád Város Önkormányzata (a továbbiakban: Önkormányzat) a Tvt. 2.§ (2) bekezdése szerinti feladatkörében eljárva alkotta meg településképi rendeletét, az Ör.-t. Az Ör. által elrendelt helyi védelem célja "Visegrád településképe és történelme szempontjából meghatározó építészeti örökség kiemelkedő értékű elemeinek védelme, jellegzetes karakterének a jövő nemzedékek számára történő megóvása." [ 1. § (2) bekezdés]
[22] A Kötv. 4. § (1) bekezdése kimondja, hogy "[a] kulturális örökség a nemzet egészének közös szellemi értékeit hordozza, ezért megóvása mindenkinek kötelessége."
[23] A Kötv. 5. § (1) bekezdése értelmében "[a] kulturális örökség védelme közérdek, megvalósítása közreműködési jogosultságot és együttműködési kötelezettséget jelent az állami és önkormányzati szervek, a nemzetiségi szervezetek, a vallási közösségek, a civil és gazdálkodó szervezetek, valamint az állampolgárok számára."
[24] Az Ör. az 1. § (2) bekezdésében a Kötv. fent idézett rendelkezéseire figyelemmel nyilvánítja a helyi védelem alatt álló építészeti örökséget a nemzeti közös kulturális kincs részévé, melynek fenntartása, védelmével összhangban álló használata és bemutatása közérdek. Ennek a célnak az eléréséhez az Ör. 11. §-a a településkép törvényi fogalmához illeszkedő, konkrét és mindenki számára megismerhető településképi követelményeket meghatározó építészeti előírásokat támaszt.
[25] Ilyen előírást tartalmaz az Ör. sérelmezett rendelkezése:
"11. § (2) Az épületeken, az alábbi esetekben fűtés-, lég- vagy klímatechnikai berendezés, annak szerelvénye vagy vezetéke, szerelt kémény, elektromos és híradástechnikai, informatika vezeték, csatlakozódoboz, szerelvény és berendezés, gáz és más energiahordozó továbbítását biztosító vezeték és szerelvény és napelem, napkollektor nem helyezhető el:
a telepítéssel érintett ingatlanhoz kapcsolódó közterületekről látható elhelyezés esetén,
az ingatlannal azonos telektömbben fekvő ingatlanokhoz kapcsolódó közterületekről látható elhelyezés esetén."
[26] Az Önkormányzat az Ör. 11. § (2) bekezdésében nem egy abszolút tilalmat fogalmaz meg, hanem korlátot állít annyiban, hogy a megújuló energiaforrás felhasználását biztosító napelemek, napkollektorok, illetve számos más berendezés és szerelvény kihelyezését csak a közterületről látható módon tiltja, így biztosítva a Tvt. és a Kötv. fent idézett rendelkezéseinek való megfelelést és a településkép örökségvédelem figyelembevételével történő megőrzését.
II.
[27] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a továbbiakban azt vizsgálta meg, hogy településkép szabályozása körében a kulturális örökség védelme miként egyeztethető össze az indítványban megjelölt másik közérdekkel, a környezetvédelemmel.[28] A Vet. 9. § (1) bekezdésének célkitűző jellegű rendelkezése szerint: "[a] környezet és a természet védelme, a felhasználók ellátása, az elsődleges energiaforrások felhasználásának megtakarítása, valamint a felhasználható energiaforrások bővítése érdekében elő kell segíteni a megújuló energiaforrás, valamint a hulladék, mint energiaforrás felhasználását."
[29] A Kvt. 1. § (2) bekezdés c) pontja értelmében: "[a] törvény a kiszámíthatóság és a méltányos teherviselés elve szerint megfelelő kereteket teremt az egészséges környezethez való alkotmányos jogok érvényesítésére és elősegíti (…) a természeti erőforrások megőrzését, fenntartását, az azokkal való ésszerű takarékos és az erőforrások megújulását biztosító gazdálkodást."
[30] A Kvt. 6. § (2) alapján "[a] környezethasználatot az elővigyázatosság elvének figyelembevételével, a környezeti elemek kíméletével, takarékos használatával, továbbá a hulladékkeletkezés csökkentésével, a természetes és az előállított anyagok visszaforgatására és újrafelhasználására törekedve kell végezni."
[31] Az indítvány nem hivatkozott kifejezetten az Alaptörvény vonatkozó rendelkezéseire, de nevesítette "a hatékony környezetvédelemhez" és a "fenntartható fejlődés biztosításához szükséges közérdeket", melyeket az Alkotmánybírósági gyakorlat egymással részben összefüggő-összekapcsolódó alapjogként nevesít. Az önkormányzat védiratában e két alapjogot tartalmazó alaptörvényi rendelkezéseket is felhívta álláspontjának alátámasztására.
[32] Az Alaptörvény P) cikkének (1) bekezdése szerint "[a] természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége."
[33] Az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdése a környezet védelmének kötelezettségét (a korábbi Alkotmány rendelkezéseit meghaladóan) az állam és mindenki számára rögzíti. Az Alaptörvény P) cikkéből a természeti erőforrások, és ezáltal a környezet állapotára vonatkozó abszolút jellegű, tartalmi zsinórmérték is következik, amely objektív követelményeket támaszt az állam mindenkori tevékenységével szemben.
[34] Az Alaptörvény XXI. cikk (1) bekezdése szerint "Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez."Az egészséges környezethez való jog értelmezési tartományához az érdekazonosság miatt szorosan kapcsolódik az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdésének a tartalma a környezethasználat, a természeti erőforrásokkal való ésszerű gazdálkodás körében, továbbá az Alaptörvény XX. cikke ("Mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez") is, hiszen az ember egészségére hatással van az embert körülvevő környezet is. Ez az alapvető összefüggés képeződik le az alapjog megnevezésében, amely az "egészséges környezet" biztosításáról rendelkezik, és egyúttal meghatározza ezzel a fordulattal az alapjog tárgyát is. [28/2017. (X. 25.) AB határozat]
[35] Az Alaptörvény fenti rendelkezésein alapulnak - az indítványban hivatkozott - a Kvt. 1. § (2) bekezdésében és 6. § (2) bekezdésében meghatározott célok.
[36] A Kúria a fenti jogszabályhelyek összevetése alapján osztja a védiratban foglalt azon megállapítást, mely szerint a Kötv.-ben szabályozott kulturális örökségvédelem (mint közérdek), illetve a Tvt.-ben szabályozott településkép védelme (szintén közérdekként), valamint a környezetvédelem (az egészséges környezethez való jog) ez esetben egymással konkurálnak, egymásnak ellentmondó elvárásokat fogalmaznak meg.
[37] Egymással konkuráló jogok - a lejjebb kifejtett alkotmánybírósági gyakorlat alapján - az ún. arányossági mérlegelés módszerét alkalmazva az alkotmányos értékek összemérését teszik szükségessé. Jelen esetben az önkormányzat által elérni kívánt, közérdekként megjelenített legitim cél a településképi megjelenés, illetve ezzel összefüggésben a kulturális örökség védelme. E célok elérése azonban az egészséges környezethez való jog korlátozásával jár(hat).
[38] A Kúria Önkormányzati Tanácsának korábbi döntése szerint a városképi megjelenés (illeszkedés), - melyet mint közérdeket az önkormányzat megjeleníthet - olyan legitim cél, mely alapján a tulajdonjog (részjogosítványai) korlátozhatók(k). (Köf. 5068/2013/4.) Jelen ügyben ugyan nem (magán)tulajdon korlátozásáról van szó, de a korábbival egyezően az önkormányzat a településképi (városképi) megjelenésre, mint közérdekre hivatkozik. A korábbi döntés e közérdek vonatkozásban állapította meg hogy ezzel szemben álló más jog közjogi korlátozás alá eshet. Ezen túlmenően az önkormányzat a kulturális örökségvédelemre is, mint közérdekre hivatkozik.
[39] Az Alkotmánybíróság a 3/2015. (II. 2.) AB határozatban megállapította, hogy "[a]z Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerint alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. (...) E követelményből - az Alaptörvény 28. cikkére is tekintettel - a bíróságoknak az a kötelezettsége adódik, hogy ha olyan jogszabályt értelmeznek, amely valamely alapjog gyakorlását korlátozza, akkor a jogszabály engedte értelmezési mozgástér keretein belül az érintett alapjog korlátozását kizárólag a szükséges és arányos mértékű beavatkozás szintjére szorítsák." Továbbá: "[a] korlátozás gyakorlásakor azonban a jogalkalmazóknak mindig figyelemmel kell lenniük arra is, hogy az alapjogok korlátozására kizárólag az elérni kívánt céllal arányos módon kerülhet sor alkotmányosan. Az arányosság az elérni kívánt cél és az alapjogi korlátozás súlyának mérlegelését kívánja meg, ami azt is jelenti, hogy minél erősebb érvek szólnak egy alapjog védelme mellett, annál körültekintőbben kell eljárni annak korlátozásakor (Indokolás [21], [23])" (13/2016. (VII. 18.) AB határozat).
[40] Az Alkotmánybíróság a 4/2019. (III. 7.) számú határozatában rámutatott, hogy az egészséges környezethez való jog sem abszolút jog, az is korlátozható az Alaptörvény által lefektetett alapjogi teszt szerint (17/2018. (X. 10.) AB határozat Indokolás [94]). A testület értelmezésében "[a] környezethez való jog tárgyából és dogmatikai sajátosságából az következik, hogy a természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjét az állam nem csökkentheti, kivéve, ha ez más alkotmányos jog vagy érték érvényesítéséhez elkerülhetetlen. A védelmi szint csökkentésének mértéke az elérni kívánt célhoz képest ekkor sem lehet aránytalan" {összefoglaló jelleggel: 16/2015. (VI. 5.) AB határozat Indokolás [80]; 3223/2017. (IX. 25.) AB határozat, Indokolás [27]}".
[41] A 13/2018. (IX. 4.) AB határozatban foglaltak szerint "ha egy szabályozás vagy intézkedés érintheti a környezet állapotát, a jogalkotónak kell igazolnia, hogy a szabályozás nem jelent visszalépést (non-derogation elv) és ezáltal nem okoz adott esetben akár visszafordíthatatlan károkozást" (Indokolás [20]). Ilyen esetben az "irányadó alapjogi teszt alkalmazásával (17/2018. (X. 10.) AB határozat Indokolás [95]) vizsgálandó, hogy a) az indítványban előadottak az egészséges környezethez való jog hatálya alá tartoznak-e; b) megállapítható-e visszalépés a védelmi szintben; és ha igen, akkor c) a visszalépésben megnyilvánuló korlátozás igazolható-e az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésének a függvényében, azaz a szükségességi-arányossági kritériumrendszer szerint alkotmányos-e" (13/2018. (IX. 4.) AB határozat).
[42] A Kúria megítélése szerint az önkormányzat azzal, hogy nem tiltja a napelemek és napkollektorok elhelyezését, csak (a láthatóság szempontjából) korlátozza azt, igyekszik mindkét elvárásnak eleget tenni: figyelemmel van a fenntartható fejlődés és az egészséges környezethez való jog alaptörvényi és törvényi szabályaira, ugyanakkor szem előtt tartja az Kötv.-ben nevesített kulturális örökség védelmét, illetve a Tvtv.-ben szabályozott településkép védelmét is. A szabályozás így nem akadályozza a Vet. 9. § (1) bekezdésében írt célok elérését sem.
[43] Az Alkotmánybíróság alapjogok konkurálásának vizsgálatára irányuló gyakorlatában különös hangsúlyt helyez az arányosság követelményére. Egymással konkuráló jogok az ún. arányossági mérlegelés módszerét alkalmazva az alkotmányos értékek összemérését teszik szükségessé. Jelen esetben ez azt jelenti, hogy a környezet védelmi szintje csökkentésének mértéke az elérni kívánt célhoz képest nem lehet aránytalan A Kúria álláspontja szerint a kulturális örökségvédelem, illetve a településkép védelme olyan fontos közérdek, ami a természeti környezet védelmi szintjének csökkentéséhez vezethet, ezen közérdekek érvényesítése ugyanis együtt járhat a környezet sérelmével.
[44] Mindezek alapján a Kúria megállapította, hogy az Ör.-ben a napelemek elhelyezésének - településképi szempontból történő - korlátozása nem ellentétes az indítványban hivatkozott jogszabályhelyek rendelkezéseivel.
A döntés elvi tartalma
[45] A településképi rendeletben a helyi védelem alatt álló épületek tetőszerkezetén napelem és napkollektor kihelyezése közterületekről látható módon megtiltható a kulturális örökségvédelem, illetve a településkép védelme fontos közérdekre tekintettel.Záró rész
[46] A Kúria az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.[47] A Kúria az indítvány elutasításáról a Kp. 142. § (2) bekezdése alapján határozott.
[48] A helyben történő közzététel a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
[49] Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet törvényellenességének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.
[50] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2019. október 22.
Dr. Patyi András s.k. a tanács elnöke, Dr. Dobó Viola s. k. előadó bíró, Dr. Varga Eszter s.k.bíró
(Kúria Köf. 5022/2019.)