adozona.hu
454/B/2005. AB határozat
454/B/2005. AB határozat
A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 26. § (2) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról, valamint e rendelkezéssel összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatáról
Kiválasztott időállapot:
- Kibocsátó(k):
- Jogterület(ek):
- Tipus:
- Érvényesség kezdete:
- Érvényesség vége:
MIRŐL SZÓL EZ A JOGSZABÁLY?
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő
1. Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 26. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény - a Magy...
454/B/2005. AB határozat
A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 26. § (2) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról, valamint e rendelkezéssel összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok tárgyában meghozta a következőhatározatot:
1. Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 26. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.2. Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény - a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló 2004. évi CXXXV. törvény 86. § (6) bekezdésével megállapított - 26. § (2) bekezdése hatálybalépése időpontjával kapcsolatos, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványokat elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló 2004. évi CXXXV. törvény 86. § (6) bekezdése, 117. § (3) bekezdés a) pontja és 120. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványok tárgyában az eljárást megszünteti.
4. Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló 2004. évi CXXXV. törvény 117. § (3) bekezdés a) pontja és 120. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
Indokolás
I.
1. Az Alkotmánybíróságon több indítványozó kezdeményezte a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló 2004. évi CXXXV. törvény (a továbbiakban: Kötv.) azon rendelkezései alkotmányossági felülvizsgálatát, amelyek a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 26. § (2) bekezdésének módosítását eredményezték. A Ktv. módosított szabálya szerint a köztisztviselő I. besorolási osztályba csak akkor sorolható, ha a feladatkörére előírt szakirányú felsőfokú iskolai végzettséget szerzett. A Ktv. módosítás előtti, 2001. július 1-jétől hatályban volt 26. § (2) bekezdése szerint a köztisztviselőt az új végzettségének megfelelően kellett átsorolni, ha olyan felsőfokú iskolai végzettséget szerzett, amely nem szerepelt a feladatköréhez szükséges képesítési előírások között, amennyiben a köztisztviselő a szakképesítési előírásoknak megfelelt. Az új szabályt a Kötv. 86. § (6) bekezdése állapította meg, 2005. február 1-jei hatálybalépéséről a Kötv. 117. § (3) bekezdés a) pontja rendelkezett, alkalmazását pedig a Kötv. 120. (4) bekezdése akként szabályozta, hogy a saját munkáltatójával tanulmányi szerződést kötött köztisztviselő esetén első ízben a felsőfokú oktatási intézményekben 2005/2006. tanévben megszerzett felsőfokú iskolai végzettségek esetén kell alkalmazni.Több indítványozó a Kötv. 120. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte, mert a törvényhozó megsértette a szerzett jogok tiszteletben tartásának az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt követelményét azzal, hogy a Ktv. módosításának hatálybaléptetéséről egyformán rendelkezett a 2005. február 1-je előtt és után megkezdett tanulmányokat folytatókra, illetve végzettséget szerzőkre nézve. Arra hivatkoztak, hogy a Ktv. módosítás hatálybaléptetésének módja meghiúsította azt a várakozást, amelyet a törvényi változással nem számoló köztisztviselők a tanulmányaik 2005. február 1-jét megelőző kezdetekor a magasabb illetményt biztosító I. besorolási osztályba kerüléssel kapcsolatban támasztottak. Előadták, hogy a mindennapi munka melletti tanulást az illetménynövekedés nélkül valószínűleg nem vállalták volna, s hogy tanulmányi szerződés hiányában a képzési költségekre felvett hallgatói hitelek visszafizetésének fedezetéül az előresorolás által biztosított illetménynövekedés szolgált volna. Az indítványozók a Kötv. 120. § (4) bekezdése megsemmisítése mellett kérték, hogy az Alkotmánybíróság hívja fel a jogalkotót "arra, hogy alkossa meg a hivatkozott törvény 86. §-ában foglalt rendelkezések hatálybaléptetésének azon szabályait, amelyek biztosítják a szerzett jogok tiszteletben tartását az által, hogy a 2005. február 1-jét megelőzően felsőfokú tanulmányokat kezdők számára az illetmény-besorolás a felsőfokú végzettség megszerzését követően a Ktv. 26. § (2) bekezdésének a módosítást közvetlenül megelőző rendelkezései szerint történhessen meg". Egy másik indítványozó ugyancsak a Kötv. 120. § (4) bekezdése alkotmányossági felülvizsgálatát kezdeményezte az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével és a 70/B. § (3) bekezdésével való ellentét miatt. Álláspontja szerint a jogalkotó a Kötv.-vel életbe léptetett szigorúbb, az érintett köztisztviselőkre nézve hátrányos rendelkezést tartalmazó módosítás során hibázott azzal, hogy nem, illetve nem teljes körben alkotta meg a vonatkozó szabály hatálybalépését érintő átmeneti rendelkezéseket: a saját munkáltatóval tanulmányi szerződést kötött köztisztviselőkre vonatkozóan hiányos, a tanulmányi szerződést nem kötötteknél pedig minden átmenet nélkül lépett hatályba, így nem érvényes ül az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezetett jogbiztonság és - a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. § (3) bekezdésében is megfogalmazott - a jogszabály alkalmazására való kellő felkészülési idő biztosításának követelménye. Egy további indítványozó - a fentiekkel azonos indokok alapján - a Ktv. 26. § (2) bekezdése megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól, mert a támadott szabály módosítása sérti az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdését, valamint a Jat. 12. § (2) bekezdését, mivel szerzett jogok elvonását eredményezte a tanulmányaikat a törvénymódosítást megelőzően megkezdett köztisztviselők esetében; a jogalkotó akkor járt volna el helyesen, ha a tanulmányaikat 2005. február 1. napját megelőzően megkezdett köztisztviselőkre a korábban hatályos szabály alkalmazását írja elő. Két indítványozó a Kötv. 86. § (6) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezetett jogbiztonság, a szerzett jogok alkotmányi védelmére, a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmára és - a Jat. 12. § (2) bekezdésén keresztül - a kellő felkészülési idő biztosítására vonatkozó követelmények megsértése miatt. Indítványát az ismertetett indítványokban foglaltakkal azonos okokra alapította, továbbá azzal érvelt, hogy jogegyenlőséget sértő helyzet alakul ki azok között, akik 2005. február 1. előtt megszerezték, illetve ebben az időpontban még nem szerezték meg a diplomájukat. Egy további indítványozó a Ktv. 26. § (2) bekezdése, a Kötv. 86. § (6) bekezdése és 120. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint a Kötv. 120. § (4) bekezdése és az azzal módosított Ktv. 26. § (2) bekezdése ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, 54. § (1) bekezdésével, 70/A. § (1)-(3) bekezdéseivel és 70/B. § (2)-(3) bekezdéseivel, mert a Kötv. a módosított jogszabályhely vonatkozásában - a saját munkáltatóval tanulmányi szerződést kötött köztisztviselők esetét kivéve - semmilyen alkalmazhatósági kritériumot nem határozott meg. Érvelése szerint a Ktv. 2005. január 1-jétől hatályos módosítása önmagában alkotmánysértő, mert az új rendelkezések alkalmazhatóságára nem a korábbi, 2001-es módosítás során alkalmazott "felmenő rendszert" írta elő, hanem azonnali, konkrét naptól rendelte alkalmazni, így - a jogállamiság és jogbiztonság sérelmét megvalósítva, ellentétesen a Jat. 12. § (3) bekezdésével is - nem adott lehetőséget a jogszabály címzettjeinek arra, hogy kellőképp felkészülhessenek a norma alkalmazására. Hivatkozott arra, hogy a Ktv. támadott módosítása önmagában is, a módosítás hatálybaléptetése pedig különösen önkényes, mert ésszerű indok nélkül tesz különbséget a besorolás és a bérezés tekintetében teljesen azonos csoportba tartozó, szakmai tudásuk, végzettségük, munkájuk minősége tekintetében semmilyen különbséget nem mutató köztisztviselők között pusztán a végzettség megszerzésének időpontja alapján, ezáltal a diszkrimináció általános tilalmának megsértése mellett az emberi méltósághoz való jog is sérül. A csupán gazdasági, költségvetési indokokon alapuló, így önkényes, ésszerű indok nélküli hatálybaléptetéssel az Alkotmány 70/B. § (2)-(3) bekezdései is sérülnek, hiszen az azonos végzettségű köztisztviselők a munkájukért eltérő bérezést kapnak. Egy további indítványozó 2007. március 6-án benyújtott indítványában a Ktv.-nek a Kötv. 86. § (6) bekezdésével megállapított 26. § (2) bekezdése hatálybaléptetéséről szóló rendelkezései alkotmányellenességének megállapítását kezdeményezte az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből származó jogbiztonság és a Jat. bevezetőjében megfogalmazott, a jogrendszer egysége és áttekinthetősége fokozott érvényesülésére vonatkozó követelmény sérelme miatt. Kérte továbbá annak megállapítását is, hogy "az Országgyűlés mulasztásos jogszabálysértést követett el az által, hogy a Ktv. 26. § (2) bekezdése hatálybalépésének időpontjáról - figyelemmel a jogszabályváltozáskor még folyamatban lévő tanulmányi szerződésekre - egyértelműen nem rendelkezett, illetve azt nem szabályozta újra, és határidő tűzésével hívja fel az Országgyűlést a mulasztás pótlására". Kérelmet terjesztett elő annak megállapítására is, hogy a Ktv. 26. § (2) bekezdése az annak hatálybalépését megelőzően kötött tanulmányi szerződések alapján megszerzett felsőfokú végzettségek esetében nem alkalmazható. Álláspontja szerint jogbizonytalanságot eredményez, hogy a Ktv. 26. § (2) bekezdésének módosításáról rendelkező, a Kötv. 86. § (6) bekezdése - az Alkotmánybíróság 4/2006. (II. 15.) AB határozata 2. és 3. pontjában foglalt megsemmisítésről rendelkező döntések ellenére -"az általános munkáltatói és minisztériumi szakjogági értelmezés szerint" 2005. február 1. napjával hatályba lépett, illetve, hogy a hivatkozott rendelkezés a Complex Jogtárban található, hivatalosnak tekinthető szövege a Kötv.-nek az Alkotmánybíróság által 2006. december 31-i hatállyal megsemmisített 120. § (4) bekezdésén alapul. Az indítványozó szerint önmagában is jogbizonytalanságot eredményez, hogy a törvényi módosítás kihirdetését és hatálybalépését megelőzően felsőfokú tanulmányaikat megkezdők képesítését egy későbbi módosítás révén nem ismerik el; a jogbiztonság megkövetelné, hogy a Ktv. új 26. § (2) bekezdése csak a hatálybalépését követően megkezdett felsőfokú tanulmányoknál érvényesüljön.
2. Az Alkotmánybíróság az indítványokat azok részbeni tartalmi azonosságára tekintettel - az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (a továbbiakban: Ügyrend, ABH 2003, 2065.) 33. § (2) bekezdése alapj án - egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
II.
Az indítványok elbírálása során figyelembe vett jogszabályok:1. Az Alkotmány rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
(2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."
"70/B. § (2) Az egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga.
(3) Minden dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely megfelel végzett munkája mennyiségének és minőségének."
2. A Ktv. támadott rendelkezése:
"26. § (2) A köztisztviselő I. besorolási osztályba csak akkor sorolható, ha a feladatkörére előírt szakirányú felsőfokú iskolai végzettséget szerzett."
III.
Az indítványok részben megalapozatlanok, részben érdemi elbírálásra alkalmatlanok.1. Az Alkotmánybíróság a 4/2006. (II. 15.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) korábban vizsgálta a Kötv. indítványozók által támadott rendelkezéseit. E határozatában alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette a Kötv. valamennyi olyan rendelkezését, amely nem tartozik a költségvetésbe (mint törvénnyel elfogadott pénzügyi mérlegbe) sorolható rendelkezések közé. Határozatában megállapította, hogy a Kötv. "költségvetési része (1-81. §-ai), hatályba léptető 117. § (1) bekezdése, és a felhatalmazó rendelkezéseket tartalmazó 121., illetve 124-138. §-ai - melyeket az Országgyűlés a költségvetési törvény elfogadására előírt szabályok szerint, az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontjában megnevezett hatáskörét gyakorolva fogadott el - alkotmányosak. A Kötv. fennmaradó részének alkotmányellenessége pedig abban áll, hogy azt az Országgyűlés a Kötv. részeként fogadta el. Ezt az Alkotmánybíróság olyan - tartalmi érvénytelenségtől megkülönböztetendő - formai alkotmányellenességnek tekinti, amely a jelen esetben a részleges közjogi érvénytelenség megállapítását eredményezi." Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban a fentiek szerint rendelkezett a Kötv. negyedik részében szereplő 86. § (6) bekezdésének és 117. § (3) bekezdés a) pontjának a határozat közzétételének napjával, a 120. § (4) bekezdésének pedig 2006. december 31-i hatállyal történő megsemmisítéséről is. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor az Abh.-ban rögzítette, hogy a Kötv. negyedik részében szereplő rendelkezések formai alkotmányossági vizsgálatát végezte el, a módosított jogszabályokban foglaltak érdemi alkotmányossági vizsgálatára - erre irányuló indítvány hiányában - nem került sor. Hangsúlyozta erre tekintettel, hogy a megsemmisítés a megsemmisített törvénnyel módosított (megváltoztatott) törvények és a megsemmisített törvényi rendelkezések által a jogrendszerben végrehajtott más változtatások, módosítások érvényességét nem érinti. (ABH 2006, 101, 115-117.)
A jelen ügyben benyújtott utólagos normakontrollra irányuló indítványok részben a Kötv. Abh.-ban megsemmisített rendelkezései [86. § (6) bekezdés, 117. § (3) bekezdés a) pont, 120. § (4) bekezdés], részben a Ktv.-nek az indítvány elbírálásakor is hatályos 26. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása körében a törvényhozó új, hatályba léptető szabályok megalkotására való felhívására irányulnak. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint hatályon kívüli norma érdemi alkotmányossági vizsgálatára utólagos absztrakt normakontrollra irányuló indítvány esetében nem kerül sor, ha annak egyedüli eljárásjogi következménye - az alkotmányellenesség megállapítása esetén - a norma hatályvesztésének kimondása lehetne. (1449/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 561, 564.; 1239/B/1990. AB végzés, ABH 1991, 905.) Hatályban nem lévő jogszabály alkotmányellenességének vizsgálatára csak kivételesen, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése szerinti bírói kezdeményezés és a 48. §-ban szabályozott alkotmányjogi panasz alapján kerülhet sor. Az Alkotmánybíróság az 50/1991. (X. 3.) AB határozatában (ABH 1991, 251, 257.) megszüntette az utólagos normakontrollra irányuló indítvány tárgyában indult eljárást, mert a támadott jogszabályt egy korábbi határozatában már megsemmisítette. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság az indítványt visszautasítja, ha megállapítható, hogy a megsemmisíteni kért jogszabály már az indítvány benyújtását megelőzően hatályát vesztette. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Kötv. fenti, már hatályban nem lévő rendelkezései alkotmányossági vizsgálatára irányuló eljárást az Ügyrend 31. § a) pontja alapján megszüntette, azt az indítványt pedig, amelyik a Kötv.-nek a már a benyújtásakor hatályát vesztett 117. § (3) bekezdés a) pontja és 120. § (4) bekezdése megsemmisítésére irányult, az Ügyrend 29. § f) pontja alapján visszautasította.
2. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban - az indítványok alapján - a Ktv. 26. § (2) bekezdésével kapcsolatos alkotmányossági kifogásokat vizsgálta meg. A Ktv. 2005. február 1-jétől hatályos 26. § (2) bekezdése a korábbi szabályhoz képest (amely a feladatkörhöz szükséges képesítési előírások között nem szereplő felsőfokú iskolai végzettség megszerzése esetén is lehetőséget adott az átsorolásra, ha a köztisztviselő a szakképesítési előírásoknak megfelelt) szigorította a köztisztviselő I. besorolási osztályba kerülésének feltételeit: csak abban az esetben tette azt lehetővé, ha a köztisztviselő a feladatkörére előírt szakirányú felsőfokú iskolai végzettséget szerzett. Ezt a rendelkezést az indítványozók azért tartják alkotmányellenesnek, mert a törvényhozó az új szabályt visszamenőlegesen, az átmenetre történő felkészüléshez szükséges idő biztosítása nélkül léptette hatályba; szerzett jogot vont el azzal, hogy az új szabály hatályát a tanulmányaikat 2005. február 1-jét megelőzően megkezdő köztisztviselőkre is kiterjesztette; a tanulmányi szerződést nem kötött köztisztviselőkre semmilyen "alkalmazhatósági kritériumot" nem határozott meg; diszkriminatív és az elvégzett munka mennyiségének és minőségének megfelelő bérezéshez való jog sérelmét eredményezi, hogy a törvényhozó pusztán a végzettség megszerzésének időpontja alapján tett különbséget azonos csoportba tartozó, vagyis ugyanazon végzettséget a korábbi szabályozás hatályban léte alatt és az új szabály hatálybalépését követően megszerző jogalanyok között. Egy indítványozó a Ktv. 26. § (2) bekezdésének az Alkotmány 2. § (2) bekezdésével való ellentétét is állította, kérelmét azonban kizárólag a szerzett jogok sérelmére alapította.
3. Az Alkotmánybíróságnak elsőként arra a kérdésre kellett választ adnia, sérti-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvét és az annak részét képező jogbiztonság követelményét, hogy az I. besorolási osztályba kerülés feltételét szigorító új szabály a tanulmányaikat a módosítás hatálybalépését megelőzően megkezdett köztisztviselőkre vonatkozóan is érvényesül.
3.1. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében elismert jogállamiság egyik legfontosabb alkotóeleme a jogbiztonság, amely - egyebek között - megköveteli, hogy a jogalanyoknak meglegyen a tényleges lehetőségük arra, hogy magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely magatartást visszamenőleges hatállyal ne minősítsenek jogellenesnek. A jogbiztonság ezen alapvető követelményével ellentétes jogalkotás az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének a sérelmét eredményezi. [34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170, 172.; 31/2005. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2005, 675, 679.] Az Alkotmánybíróság gyakorlatában visszaható hatályúnak minősül a szabályozás, ha a jogszabály hatálybaléptetése "(...) nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit - az erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint - a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell". [57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324.; 8/2005. (III. 31.) AB határozat, ABH 2005, 102, 104.]
A sérelmezett szabály azon köztisztviselők besorolásának feltételeit is érintette, akik a Ktv. módosított 26. § (2) bekezdése 2005. február 1-jei hatálybalépését megelőzően kezdtek a korábbi szabályozás szerint előresorolásra jogosító tanulmányok folytatásába, de eddig az időpontig még nem fejezték be azokat; az új szabályt ez utóbbi jogalanyok közül a hatálybalépést megelőzően saját munkáltatóval tanulmányi szerződést kötött köztisztviselőkre első ízben a felsőfokú oktatási intézményekben 2005/2006. tanévben megszerzett felsőfokú iskolai végzettségek esetén kellett alkalmazni. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a támadott rendelkezés a kihirdetését megelőző időre nem állapít meg kötelezettséget, és nem nyilvánít valamely magatartást jogellenessé sem. Az I. besorolási osztályba kerülésre, és az ezzel járó magasabb illetményre való jogosultság keletkezését a törvényhozó - a korábbi és a módosított szabályozás szerint is - az előírt felsőfokú iskolai végzettség megszerzésének jogi tényéhez (nem pedig a tanulmányok megkezdéséhez, folytatásához) kötötte, a hatálybalépés időpontját megelőzően jogosultságot szerzett jogalanyok besorolását pedig a módosítás nem érintette. Erre tekintettel nem állítható, hogy a módosítás nyomán a munkáltatóknak lezárt (már teljesedésbe ment) jogviszonyokból származó jogosultságokat kellene felülvizsgálniuk, vagy hogy a korábbi szabályozás alapján vitássá tett igényekre vonatkozóan kellene alkalmazniuk a 2005. február 1-jén hatályba lépett rendelkezést. A támadott szabálynak mindezek alapján visszamenőleges hatály nem tulajdonítható. Az Alkotmánybíróság e körben utal a korábbi határozataiban tett megállapítására is: "[ö]nmagában az, hogy az állampolgárok másként cselekedtek volna, ha előre láthatták volna a jogszabály módosítását, nem ad módot a jogbiztonság címén az alkotmányellenesség megállapítására. A visszaható hatályú jogalkotás tilalmának ilyen kiterjesztő értelmezése alkotmányjogilag indokolhatatlan." [55/1994. (XI. 10.) AB határozat, ABH 1994, 296, 305.; 19/B/2007. AB határozat, ABK 2008. november 1586, 1594.]
3.2. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogszabály hatálybalépése kapcsán az új rendelkezések alkalmazására való felkészülési időt alkotmányos követelményként határozta meg. [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 156-159.; 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 322, 324.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196.] A 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a jogbiztonság követelménye a jogszabály hatálybalépése időpontjának megállapítására vonatkozóan azt a kötelezettséget hárítja a jogalkotóra, hogy kellő időt biztosítson
- a jogszabály szövegének megismerésére;
- a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez;
- a jogszabállyal érintett szervek és személyek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez. (ABH 1992, 155, 157.)
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során a felkészülési idő hiánya miatt akkor állapította meg valamely jogszabály alkotmányellenességét, ha az szerzett jogot korlátozott, a korábbihoz képest úgy állapított meg hátrányosabb rendelkezést, illetőleg oly módon hárított fokozott kockázatot a címzettekre, hogy a megismerés és a felkészülés lehetőségének hiánya sérelmet okozott az érintetteknek, akadályozta a jogalkalmazót a jogszabály alkalmazásában. [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196.; 44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 207.; 723/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 795, 799-800.; 1025/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1456, 1459-1460.] Az Alkotmánybíróság a 7/1992. (I. 30.) AB határozatban azonban azt is hangsúlyozta, hogy az alkotmányellenesség csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya miatt állapítható meg. (ABH 1992, 45, 47.)
A Ktv. 26. § (2) bekezdését módosító Kötv.-t az Országgyűl és 2004. december 20-i ülésnapján fogadta el, és a Magyar Közlöny 2004. évi 202. számában, december 27-én került kihirdetésre. A támadott szabály - a Kötv. 117. § (3) bekezdés a) pont alapján - 2005. február 1-jén lépett hatályba (a saját munkáltatójával tanulmányi szerződést kötött köztisztviselő esetén első ízben a felsőfokú oktatási intézményekben 2005/2006. tanévben megszerzett felsőfokú iskolai végzettségek esetén kellett alkalmazni). Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az érintett jogalanyoknak lehetőségük volt arra, hogy ez idő alatt a törvénymódosítás szövegét megismerjék. Az új szabály alkalmazása nem hárított terheket sem a jogalanyokra, sem a jogalkalmazókra: nem tartalmaz olyan magatartási szabályt, amelynek kizárólag a hatálybalépés napján, vagy közvetlenül azt követően lehetett volna eleget tenni, illetve amelynek azonnali nem teljesítése szankciót vont volna maga után.
3.3. Az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett azt is, hogy a köztisztviselők besorolására vonatkozó szabályozás megváltoztatása sérti-e a szerzett jogok tiszteletben tartásának alkotmányos követelményét.
Az Alkotmánybíróság a 62/1993. (XI. 29.) AB határozatában megállapította, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamisághoz hozzátartozik a szerzett jogok tiszteletben tartása. (ABH 1993, 364, 367.) A szerzett jogok védelme a jogállamban főszabályként érvényesül, de nem abszolút érvényű, kivételt nem tűrő szabály. A kivételek elbírálása azonban csak esetenként lehetséges. Azt, hogy a kivételes beavatkozás feltételei fennállnak-e, végső fórumként az Alkotmánybíróságnak kell eldöntenie. [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 154.] Az Alkotmánybíróság több határozatában utalt továbbá arra, hogy a jogbiztonság és a szerzett jog alkotmányos védelme nem értelmezhető akként, hogy a múltban keletkezett jogviszonyokat soha nem lehet alkotmányos szabályozásokkal megváltoztatni. (515/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 976, 977.; 1011/B/1999. AB határozat, ABH 2001, 1365, 1370.; 495/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1382, 1390.) Az Alkotmánybíróság a szerzett jogok tiszteletben tartására irányuló követelménnyel összefüggésben kimondta továbbá, hogy "[a]z alkotmányos védelmet élvező 'szerzett jogok' a már konkrét jogviszonyokban alanyi jogként megjelenő jogosultságok, illetőleg azok a jogszabályi 'ígérvények' és várományok, amelyeket a jogalkotó a konkrét jogviszonyok keletkezésének lehetőségével kapcsol össze. A jogszabályok hátrányos megváltoztatása így csak akkor ellentétes a 'szerzett jogok' alkotmányos oltalmával, ha a módosítás a jog által már védett jogviszonyok lefolyásában idéz elő a jogalanyokra nézve kedvezőtlen változtatást." (731/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 801, 805.)
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ktv. új szabálya jövőben megszerzendő iskolai végzettséghez rendelt jogosultság korábbi feltételeit módosította: az I. besorolási osztályba kerülés lehetőségét szűkítette azáltal, hogy - szemben a korábbi, kedvezményes besorolási szabályozással, amely a szakképesítési előírásoknak való megfelelés mellett valamennyi felsőfokú iskolai végzettség megszerzése esetén lehetővé tette az ennek megfelelő átsorolást - az I. besorolási osztályba sorolást csupán a köztisztviselő feladatköre ellátásához szükséges (a feladatkörre előírt szakirányú) felsőfokú iskolai végzettség megszerzése esetén engedte. A módosítással a törvényhozó a közszolgálati jogviszonyból származó kötelezettségek teljesítéséhez elengedhetetlenül szükséges, a feladatok ellátása során hasznosítható tudást nyújtó tanulmányok folytatására kívánta ösztönözni a köztisztviselőket, mégpedig a közszolgálati szerv hatékony és eredményes működésének, a közigazgatás szakmaiságának, színvonalas szakmai tevékenység végzésének biztosítása érdekében. Ez a - felsőfokú iskolai végzettség megszerzése és a szakképesítési előírásoknak való megfelelés révén -I. besorolási osztályba kerülésre már jogot szerzettek helyzetén nem változtatott, átsoroláshoz való joguk megvonására (visszasorolásukra) nem adott alapot. Az új szabály bevezetése az iskolai végzettséget még meg nem szerzett köztisztviselők esetében sem idézte elő szerzett jog alkotmányellenes elvonását, az előresorolást biztosító iskolai végzettség megszerzését szolgáló tanulmányok megkezdéséből, illetve folytatásából ugyanis nem keletkezik alanyi jog a kedvezőbb besorolásra, s az sem állítható, hogy a korábbi szabályozás által biztosított lehetőség meghatározó elem lenne (lett volna) a közszolgálati jogviszony létesítésére vonatkozó döntés meghozatala során.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdése sérelmét állító indítványokat elutasította.
4. Egy, a diszkrimináció tilalmának megsértését állító indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett a Ktv. 26. § (2) bekezdésének az Alkotmány 70/A. § (1)-(3) bekezdéseivel és a 70/B. § (2)-(3) bekezdéseivel való ellentétét is.
Az Alkotmány mind a diszkrimináció általános tilalmát, mind az egyenlő munkáért egyenlő bér elvét és a végzett munka mennyiségének és minőségének megfelelő jövedelemhez való jogot alkotmányos alapjogként rögzíti. Az Alkotmánybíróság számos határozatában rámutatott, hogy az Alkotmány 70/B. §-a helyes értelme szerint az általános diszkrimináció-tilalmat megfogalmazó 70/A. §-nak a munka világára vonatkoztatott konkretizálása. (137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 459.) Az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezte az Alkotmány 70/A. §-ának alkotmányos tartalmát, az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében deklarált emberi méltósághoz való joggal összefüggésben. Az Alkotmánybíróság ennek során megállapította, hogy a diszkrimináció tilalma nem jelenti azt, hogy minden megkülönböztetés tilos, a tilalom arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, vagyis az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.] Az Alkotmánybíróság kimondta azt is, hogy a megkülönböztetés tilalmába kizárólag az ütközik, ha az adott szabályozási koncepción belül vonatkozik eltérő szabályozás valamely csoportra, kivéve, ha az eltérésnek alkotmányos indoka van. [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 78.] Az alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó, személyek közötti hátrányos megkülönböztetés vagy más korlátozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a sérelem összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron az emberi méltóság általános személyiségi jogával és a megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indoka, vagyis önkényes. [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 246, 249.] Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a diszkrimináció vizsgálatánál központi kérdés annak megállapítása, hogy a vizsgált szabályozás szempontjából kiket kell egy csoportba tartozónak tekinteni. A hátrányos megkülönböztetésnek a homogén csoport tagai között kell fennállni. [49/1991. (IX. 27.) AB határozat, ABH 1991, 246, 249.]
A Ktv. kifogásolt szabályának hatálybaléptetésével a törvényhozó egy korábbi, kedvezményes besorolási szabályt módosított: valamennyi közszolgálati jogviszonyban álló jogalanyra kiterjedő hatállyal szigorította azt. Ennek alapján a köztisztviselők 2005. február 1-jét követően csak a feladatkörükre előírt szakirányú felsőfokú iskolai végzettség megszerzése esetén kerülhetnek az I. besorolási osztályba (a saját munkáltatóval tanulmányi szerződést kötött köztisztviselők esetében pedig az új szabály a 2005/2006. tanévben megszerzett végzettség vonatkozásában érvényesült).
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a korábbi szabály által biztosított jogosultság nem vezethető le az Alkotmány rendelkezéseiből. Senkinek nincs Alkotmányon alapuló joga arra, hogy - akár a szakképesítési előírásoknak való megfelelés mellett - bármely felsőfokú iskolai végzettség megszerzése alapján, annak a közszolgálati jogviszonyból származó kötelezettségek ellátásához való szükségességre tekintet nélkül, kedvezőbb besorolásban részesüljön. Az iskolai végzettségekhez, képesítésekhez kapcsolódó, az illetmény mértékét is befolyásoló szabályozási megoldások kiválasztásában a törvényhozó -hasonlóan valamely hivatás, tevékenység gyakorlásához szükséges iskolai végzettség, képzési feltételek, formák megválasztásához és a korábbihoz képest azok szigorításához - széles körű mérlegelési lehetőséggel rendelkezik.
Az indítványozó az új szabályt a korábbi szabályozás alapján jogot szerzettekkel való összehasonlításban véli alkotmánysértőnek, mégpedig olyan átmeneti szabály hiánya miatt, amely az új szabályt a tanulmányaikat a korábbi szabályozás hatályban léte alatt megkezdő, de azt csak a módosítás után befejező köztisztviselőkre vonatkozóan nem engedné érvényesülni. A sérelmezett módosítás eredményeként a korábbi (kedvezőbb) feltételek alapján I. besorolási osztályba került köztisztviselők valóban előnyö-sebb helyzetbe kerültek azon köztisztviselőkhöz képest, akik a korábbi szabályozás szerinti, átsorolásra jogosító iskolai végzettség érdekében folytattak tanulmányokat, de az iskolai végzettséget csak a módosítás után szerezték meg, ez azonban nem jelent alkotmányellenes diszkriminációt. Azok a köztisztviselők ugyanis, akik az átsorolásra jogosító feltételeknek a korábban hatályban volt szabály alapján eleget tettek (arra a felsőfokú végzettség megszerzése és a szakképesítési előírásoknak való megfelelés alapján már jogot szereztek), valamint azok, akik esetében a korábban előírt feltételek nem teljesültek (megkezdték ugyan tanulmányaikat, de azokat még nem fejezték be), a vizsgált szabály szempontjából nincsenek összehasonlítható helyzetben. Az a körülmény, hogy az új szabályt a törvényhozó valamennyi köztisztviselőre (így a korábbi szabályozás hatályban léte alatt felsőfokú tanulmányokat kezdőkre nézve is) engedte érvényesülni, nem valósít meg alkotmányellenes különbségtételt: nem állítható, hogy a törvényhozó a kedvezményes besorolást biztosító szabályozás megváltoztatása során a köztisztviselőknek egy, az Alkotmány 70/A. §-ában felsorolt tulajdonságuk vagy státuszuk alapján körülhatárolható csoportját zárta volna ki a kérdéses jogosultságból, illetve mert a köztisztviselő feladatköre ellátásához nem szükséges felsőfokú végzettség megszerzését szolgáló tanulmányok megkezdése, illetve folytatása sem minősül olyan egyéb helyzetnek, amelynek alapján történő különbségtétel az emberi méltóság sérelméhez vezet.
Az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdése lehetőséget ad arra, hogy a jogalkotó az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedéseket tegyen a jogegyenlőség megvalósulása érdekében, az Alkotmány 70/B. § (3) bekezdése pedig a végzett munka mennyiségének és minőségének megfelelő jövedelemhez való jogot deklarálja. A pozitív diszkrimináció alkalmazásával kapcsolatos jogalkotás és a vizsgált szabály között nem mutatható ki értékelhető alkotmányjogi összefüggés, s nincs összefüggés a besorolási szabály diszkriminatív voltával kapcsolatos probléma és az Alkotmány 70/B. § (3) bekezdése között sem.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/A. § (1)-(3) bekezdéseinek és a 70/B. § (2)-(3) bekezdéseinek sérelmére alapított indítványt elutasította.
5. Az Alkotmánybíróság végül a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványokat bírálta el. Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó hatáskörét az Abtv. 49. §-a szabályozza. Eszerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenes helyzetet idézett elő. Az Abtv. és az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának két együttes feltétele van: a jogalkotó jogszabályi felhatalmazáson alapuló, vagy feltétlen jogszabályi rendezést igénylő kérdésben jogalkotói kötelezettségének nem tesz eleget, és a jogalkotói kötelezettség elmulasztásának eredményeként alkotmányellenes helyzet keletkezik. Mulasztásos alkotmánysértés valósul meg azonban akkor is, ha valamely alapjog, alkotmányos elv érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak. [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.]
Az egyik indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló kérelme azon a téves feltevésen alapul, hogy a Ktv. Kötv.-vel megállapított 26. § (2) bekezdése - az Abh.-ban foglaltak alapján - nem lépett hatályba, illetve sérelmezte, hogy nem egyértelmű a hatálybalépés időpontja a módosításkor folyamatban lévő tanulmányi szerződésekre nézve. Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban rögzítette és hangsúlyozta, hogy a Kötv. formai okból alkotmánysértőnek minősített rendelkezéseinek a megsemmisítése nem érinti az azokkal módosított törvények érvényességét, ami a vizsgált esetben azt jelenti, hogy a Kötv. 86. § (6) bekezdése által megállapított rendelkezés a Kötv. 117. § (3) bekezdés a) pontja alapján 2005. február 1. napjával beépült a Ktv. 26. §
(2) bekezdésébe; az új szabálynak a saját munkáltatóval tanulmányi szerződést kötött köztisztviselőkre vonatkozó alkalmazhatóságáról pedig - az Abh.-ban foglalt döntésre is figyelemmel - a Kötv. 2006. december 30-ig hatályban volt 120. § (4) bekezdése alapján kellett dönteni. Az indítványban foglaltak alapján ezért nem állapítható meg a Ktv. 26. § (2) bekezdése hatálybaléptetésére vonatkozó szabályok megalkotására irányuló jogalkotói kötelezettség elmulasztása, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
Több indítványozó az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből származó, a szerzett jogok alkotmányi védelmének sérelmét olyan átmeneti szabályok megalkotásának hiányára hivatkozva állítja, amelyek a Ktv. módosított szabálya érvényesülését kizárnák azokra a köztisztviselőkre nézve, akik a módosítás hatálybalépése előtt kezdtek a - korábbi szabályozás szerint - átsorolásra jogosító felsőfokú végzettség megszerzésére irányuló tanulmányok folytatásába. Az Alkotmánybíróság a jelen határozata indokolásának III. 3.3. pontjában kifejtettek szerint nem találta megállapíthatónak a szerzett jogok sérelmét amiatt, hogy a törvényhozó a Ktv. Kötv.-vel megállapított 26. § (2) bekezdésének hatályát a fenti jogalanyi körre is kiterjesztette. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását azonos indokok alapján kezdeményező indítványokat is elutasította.
Budapest, 2009. január 19.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró