adozona.hu
307/B/2004. AB határozat
307/B/2004. AB határozat
alkotmányjogi panaszról
Kiválasztott időállapot:
- Kibocsátó(k):
- Jogterület(ek):
- Tipus:
- Érvényesség kezdete:
- Érvényesség vége:
MIRŐL SZÓL EZ A JOGSZABÁLY?
Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
1. Az Alkotmánybíróság az egészségügyi szolgáltatások Egészségbiztosítási Alapból történő finanszírozásának részletes szabályairól szóló 43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet 8. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság az egészségügyi szolgáltatások Egészségbiztosítási Alapból történő finanszírozásának részletes szabályairól...
307/B/2004. AB határozat
alkotmányjogi panaszról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következőhatározatot:
1. Az Alkotmánybíróság az egészségügyi szolgáltatások Egészségbiztosítási Alapból történő finanszírozásának részletes szabályairól szóló 43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet 8. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.2. Az Alkotmánybíróság az egészségügyi szolgáltatások Egészségbiztosítási Alapból történő finanszírozásának részletes szabályairól szóló 43/1999. (III. 3.) Korm. rendelettel összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása tárgyában előterjesztett alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
Indokolás
I.
1. Ölbő, Pósfa és Szeleste község egészségügyi alapellátását az utóbbi székhellyel működő háziorvosi körzet biztosította, a háziorvosi és házi gyermekorvosi szolgáltatóval (a továbbiakban: háziorvos) mindegyik önkormányzat külön szerződést kötött. Ölbő Község Önkormányzat Képviselő-testülete (a továbbiakban: önkormányzat) 61/2000. (X. 26.) számú határozatával (a továbbiakban: Öh.) ezen megállapodást 2001. január 31-ével felmondta, annak ellenére, hogy a fenti két község képviselő-testülete előzőleg írásban nyilatkozott, hogy nem járultak hozzá a körzet bontásához.A Vas Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője (a továbbiakban: közigazgatási hivatal) törvényességi észrevétellel élt, mert álláspontja szerint az önkormányzat az egészségügyi szolgáltatások Egészségbiztosítási Alapból történő finanszírozásának részletes szabályairól szóló 43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr.) 8. § (3) bekezdésében foglaltakat sértette azáltal, hogy nem állapodott meg a másik két község önkormányzatával a körzet megosztásáról. A három település kb. 1700 fős lakosából 830 él Ölbőn, utóbbiak kiválásával két, kb. 800 fős körzet jönne létre. Miután egy körzet a Kr. rendelkezésében meghatározott mimimum létszámot nem éri el, finanszírozására az Országos Egészségbiztosítási Pénztár (a továbbiakban: OEP) akkor köthet szerződést, ha az önkormányzatok rendelkeznek a körzetek megosztásáról. Az ennek hiányában hozott határozatot a közigazgatási hivatal törvénysértőnek tekintette. Az önkormányzat a törvényességi észrevételt elutasította.
A közigazgatási hivatal ezután keresetet indított az önkormányzat ellen közigazgatási határozat felülvizsgálata iránt, amelyet a Győr-Moson-Sopron Megyei Bíróság jogerős határozatával elutasított, majd a Legfelsőbb Bíróság, mint felülvizsgálati bíróság Kfv. 7097/2002/4. számú határozatával hatályon kívül helyezte a jogerős ítéletet, valamint az Öh.-t.
Az ítélet indokolása tartalmazza, hogy a háziorvosi körzet megosztásához mindhárom érintett település önkormányzatának döntése, megállapodása szükséges, ez azonban nem történt meg, ezért az Öh. jogszabálysértő. Osztotta az elsőfokú bíróság álláspontját a tekintetben, hogy az önkormányzatot a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 8. § (4) bekezdése szerint egészségügyi alapellátási kötelezettség terheli, de tévesnek ítélte meg az indokolás azon részét, miszerint a Kr. támadott rendelkezése csak a finanszírozás vonatkozásában adja meg a területi ellátási kötelezettség fogalmát, és az önkormányzatok megegyezésének előírása csak az OEP szerinti finanszírozására vonatkozik; vagyis az önkormányzatnak lehetősége volt a Kr. 9. §-ára alapítottan területi ellátási kötelezettség nélküli háziorvosi szolgálatot létesíteni. A Legfelsőbb Bíróság hangsúlyozta, hogy a Kr. 8. § (3) bekezdése nem csupán az egészségügyi szolgáltatások finanszírozására vonatkozó szabály.
2. Az indítványozó alkotmányjogi panaszában a Kr. 8. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, valamint e rendelkezésnek a Legfelsőbb Bíróság Kfv. 7097/2002/4. számú ítéletével elbírált ügyben való alkalmazása kizárását kezdeményezte. Kérte továbbá mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását azért, mert a Kr. az egészségügyi alapellátásra vonatkozóan nem biztosította az önkormányzatok önigazgatási joga gyakorlásának feltételeit.
Álláspontja szerint a támadott szabály azáltal, hogy előírja az egészségügyi alapellátási kötelezettség mikéntjének megállapítását, kizárja az önkormányzatok igazgatási önállóságát, sérti az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontját. Sérül az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének h) pontja is, mert a körzet megosztásához az önkormányzatok megállapodását kívánja meg, így korlátozza szabad társulási jogukat. Kifejtette, hogy miután a szabályozás önkormányzati alapjogokat érint, annak kormányrendeleti szintje miatt az Alkotmány 43. § (2) bekezdésébe is ütközik. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség kapcsán azt adta elő, hogy a rendszerváltás előttről fennmaradt orvosi körzetek működtetésének feltételrendszere hiányos, ennek kapcsán ugyancsak az önkormányzatok "önigazgatási jogának" sérelmét jelölte meg.
3. Az indítványozó a Legfelsőbb Bíróság ítéletét 2004. január 23-án vette kézhez, az alkotmányjogi panasz 2004. március 25-én érkezett az Alkotmánybírósághoz.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálásánál a következő jogszabályi rendelkezéseket vette figyelembe:1. Az Alkotmány vonatkozó rendelkezései:
"43. § (2) A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat."
"44/A. § (1) A helyi képviselő-testület:
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,
(...)
h) szabadon társulhat más helyi képviselőtestülettel, érdekeinek képviseletére önkormányzati érdekszövetséget hozhat létre, feladatkörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek."
2. A Kr. hivatkozott szabálya:
"8. § (3) Amennyiben a körzethatárok módosítása során a (2) bekezdésben meghatározott minimumlétszám alatti lakosságszámú felnőtt, vegyes, illetve házi gyermekorvosi körzet kerül kialakításra, a MEP a szolgáltatóval akkor köt finanszírozási szerződést, ha az önkormányzat(ok) rendelkezik(nek) a körzetek megosztásáról, ennek érdekében a szolgáltató a szerződés módosítását kezdeményezi. Az OEP a 14. § (2)-(4) bekezdése szerinti fix díjakat utalja. Új körzet létesítése esetén nem köthető finanszírozási szerződés, ha az új körzet létesítése következtében valamely meglévő körzet lakosságszáma felnőtt és vegyes körzet esetén 1200, gyermekkörzet esetén 600 fő alá csökken."
III.
A támadott rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panasz nem megalapozott.1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az alkotmányjogi panasz előterjesztésének törvényi feltételei fennállnak-e.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. § (1) bekezdése szerint az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. A (2) bekezdés értelmében az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított 60 napon belül lehet az Alkotmánybírósághoz írásban benyújtani.
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata, hogy az Abtv. 48. §-ának (1) és (2) bekezdésében foglaltakat együttesen kell értelmezni, és az alkotmányjogi panaszra megállapított határidő számítása szempontjából a rendkívüli jogorvoslatokat figyelmen kívül kell hagyni. [23/1991. (V. 18.) AB végzés, ABH 1991, 361-362.; 23/1995. (IV. 5.) AB határozat, ABH 1995, 115, 118-119.] A 41/1998. (X. 2.) AB határozatában azonban - arra figyelemmel, hogy törvényi lehetőség van arra, hogy a felülvizsgálati bíróság a jogerős határozatot hozó bíróság álláspontjától eltérő érdemi álláspontot foglaljon el - megállapította, hogy ha a panaszolt jogsérelem nem a rendes, hanem a rendkívüli jogorvoslati eljárásban következett be, akkor az alkotmányjogi panasz benyújtására megszabott törvényi határidő a felülvizsgálat tárgyában hozott határozat kézbesítésétől veszi kezdetét, mert az alkotmányjogi panasz benyújtására jogosult a felülvizsgálat tárgyában hozott határozat folytán kerül csak abba a helyzetbe, hogy az ügyében alkalmazott jogszabály alkotmányellenességét és az emiatt bekövetkezett alkotmányos alapjogsértést állítsa és panaszolja. Ezért minden ilyen esetben az alkotmányjogi panasz benyújtására megszabott, az Abtv. 48. § (2) bekezdése szerinti törvényi határidő a felülvizsgálat tárgyában hozott határozat kézbesítésétől számított hatvan nap. [41/1998. (X. 2.) AB határozat, ABH 1998, 306, 309-310.]
Mivel a Legfelsőbb Bíróság az elsőfokú bíróság jogerős ítéletét hatályon kívül helyezte és - a keresetet elutasító rendelkezésével szemben - helyt adott a keresetnek, a hatvan nap a felülvizsgálat tárgyában hozott döntés kézbesítésétől számítandó. Az alkotmányjogi panasz határidőn belül érkezett, ezért azt az Alkotmánybíróság érdemben bírálta el.
2. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése a helyi önkormányzat alapjogait foglalja össze, amelyekről az Alkotmánybíróság számos határozatában kimondta, hogy a helyi önkormányzatok számára biztosított autonómia alkotmányos garanciáit képezik. [Pl. 1/1993. (I. 13.) AB határozat, 1993, 27, 28.; 56/1996. (XII. 12.) AB határozat, ABH 1996, 204, 207.; 2/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997, 27, 29.] Köztük az a) pont tartalmazza a képviselő-testület önálló szabályozási és igazgatási jogát. Az Alkotmánybíróság e hatáskörrel összefüggésben az 1/2001. (I. 17.) AB határozatában megállapította: "Az önkormányzat helyi önkormányzati ügyekben meglévő önálló szabályozási joga önkormányzati alapjognak tekintendő, amely - éppen e jellegénél fogva és erre tekintettel - fokozottabb védelem alatt is áll." (ABH 2001, 31, 35.) Az Alkotmány a helyi önkormányzat önkormányzati rendeletben kifejeződő, önkormányzati ügyekben való önálló szabályozási jogát védi. [49/2007. (VII. 3.) AB határozat, ABK 2007. július-augusztus, 706, 711.]
2.1. Az Alkotmánybíróság ezért vizsgálta, mit foglal magában az önkormányzat önálló szabályozási joga, mint alapjog az egészségügyi alapellátás terén.
A települési önkormányzat az Ötv. 8. § (4) bekezdése szerint köteles gondoskodni - a betegeket az Eütv. 88. § (1) bekezdésében meghatározott tartalommal megillető - egészségügyi alapellátásról, ennek keretében pedig hatáskörébe tartozik, hogy biztosítsa az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (a továbbiakban: Eütv.) 152. § (1) bekezdés a) pontja értelmében a háziorvosi, házi gyermekorvosi ellátást. Az önkormányzatot e tekintetben területi ellátási kötelezettség terheli, amelyet a Kr. 2. § c) pontja úgy határoz meg, hogy az az önkormányzat kötelező feladatát képező egészségügyi alapellátás körébe tartozó (háziorvosi, házi gyermekorvosi, területi védőnői, fogászati ellátás) egészségügyi szolgáltatásoknak az a része, amelyet az önkormányzat, illetve saját intézménye vagy más szolgáltató útján biztosít. Az alapellátást a háziorvosi, házi gyermekorvosi és fogorvosi tevékenységről szóló 4/2000. (II. 25.) EüM rendelet 1. § (1) bekezdése szerint a hatálya alá tartozó háziorvosok, házi gyermekorvosok és fogorvosok látják el, akik területi ellátási kötelezettséget vállalva az önkormányzattal közalkalmazotti jogviszonyban állnak, vagy a vele kötött szerződés értelmében a feladatokat gazdálkodó szervezeti formában vagy magánorvosként végzik. Az Eütv. 152. § (2) bekezdése feljogosítja az önkormányzatot az egészségügyi alapellátások körzeteinek megállapítására és kialakítására.
2.2. A Kr. 8. § (1) bekezdése értelmében a területi ellátási kötelezettséggel működő háziorvosi szolgálat finanszírozására a megyei egészségbiztosítási pénztár (a továbbiakban: MEP) a lakosok igazolt számának figyelembevételével köt finanszírozási szerződést a szolgáltatóval.
Az Alkotmánybíróság az 54/1996. (XI. 30.) AB határozatában foglalkozott az egészségügyi finanszírozás hatályos szabályaival, és többek között nem tartotta az önkormányzati hatáskörök megengedhetetlen korlátozásának, hogy a helyi önkormányzatok a törvény keretei között biztosított finanszírozás mértékéig - más fenntartókkal közösen - kötelesek egészségügyi ellátást biztosítani. Megállapította, hogy a finanszírozásnak a normatív meghatározása nem jelentheti az önkormányzati jogosultságok sérelmét és feladat-meghatározásának elvonását. Összefoglalóan pedig kimondta: "A támadott jogszabályok a finanszírozási szerződések és törvényi normatívák konstrukciójának a kialakításával az önkormányzatok autonómiáját nem érintik, ugyanakkor azzal, hogy a finanszírozás határait törvényi korlátok közé szorítják, összhangban állnak az Alkotmány 43. § (2) bekezdésében foglaltakkal és nem ellentétesek az Alkotmány 44/A. §-ában szabályozott képviselő-testületi hatáskörökkel sem. A törvényben meghatározott normatívák az egészségbiztosítási önkormányzati szervekre is kötelezőek, mert azok mértékéig az egészségbiztosító köteles a felhasználókkal, fenntartókkal a finanszírozási szerződéseket megkötni. Alkotmányos alapjogi sérelem tehát az önkormányzati jogok tekintetében sem állapítható meg." (ABH 1996, 173, 192, 193, 199.)
Mivel az Ebtv. 9. §-a értelmében az e törvényben foglalt egészségügyi szolgáltatások az egészségbiztosítóval az adott szolgáltatásra finanszírozási szerződéssel rendelkező egészségügyi szolgáltatónál vehetők igénybe, és az önkormányzat a területi ellátási kötelezettsége körében a társadalombiztosítás által finanszírozott alapellátást nyújt, ahhoz, hogy a MEP kötelezően finanszírozási szerződést kössön a háziorvosi szolgáltatóval, az önkormányzatnak az egészségügyi ellátást az Ebtv. illetőleg az annak a 83. § (2) bekezdés a) pontjában foglalt felhatalmazás alapján megalkotott, és a finanszírozás részletszabályait tartalmazó Kr.-ben foglalt feltételrendszernek megfelelően kell kialakítania. Ennek keretében meghatározhatja és megváltoztathatja körzeteket, a Kr. 8. § (2) bekezdése azonban rendelkezik arról, hogy új háziorvosi körzet kialakításánál milyen minimális lakosságszám mellett köthető finanszírozási szerződés - amely felnőtt és vegyes körzet esetén 1200-1500 fő. E rendelkezések nem az önkormányzati jogokkal állnak összefüggésben, hanem a társadalombiztosítási szolgáltatások fedezetével.
Ebből következően, a Kr. a kötelezően finanszírozandó ellátási körzetek kialakításával kapcsolatos minimumfeltételek előírásával és ehhez kapcsolódóan a közösen működtetett körzet - lakosságszám csökkenését eredményező - egyoldalú döntésen alapuló megváltoztatásának tiltásával nem avatkozik az önkormányzati autonómiába, nem érinti az egészségügyi ellátással összefüggő önkormányzati hatáskör lényegét. Ezért az Alkotmánybíróság ezt az indítványi részt elutasította.
2.3. Az Alkotmány 43. § (2) bekezdésének első mondata akként rendelkezik, hogy a helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az Alkotmánybíróság már a 4/1993. (II. 12.) AB határozatában kifejtette, hogy a törvényen kívül más jogszabály a helyi autonómiát nem korlátozhatja, illetőleg utalt arra, hogy az önkormányzatok alapjogai eleve az általános törvények keretei között értendők. (ABH 1993, 48, 71.) "Az alapjogok szabályozása elsősorban a Kormánnyal és az államigazgatással szemben nyújt alkotmányos garanciát az önkormányzatok számára." [56/1996. (XII. 12.) AB határozat, ABH 1996, 204, 207.]
A finanszírozásra vonatkozó rendelkezések azonban - a 2.2. pontban kifejtettek szerint - nem függnek össze az önkormányzati feladatok körében megillető jogokkal és kötelezettségekkel, ezért a szabályozás szintje miatt nem sérül az Alkotmány fenti rendelkezése. Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság az indítványt e tekintetben is elutasította.
2.4. Az indítványozó az önkormányzatok Alkotmányban biztosított szabad társulási jogát is sérülni vélte azáltal, hogy csak közös megállapodással lehet a közös körzetből kiválni.
Az Ötv. 41. § (1) bekezdése ennek kapcsán tartalmazza, hogy a települési önkormányzatok képviselő-testületei feladataik hatékonyabb, célszerűbb megoldására szabadon társulhatnak, illetőleg a 42. § (1) bekezdése és a 43. § (1) bekezdése értelmében egyes államigazgatási ügyfajták intézésére hatósági igazgatási, illetőleg intézményi társulást hozhatnak létre. Ezt a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló 1997. évi CXXXV. törvény 3. § (1) bekezdése konkretizálja, és úgy rendelkezik, hogy társulási megállapodás helyi önkormányzati feladatés hatáskör, valamint a polgármester, a jegyző, a képviselő-testület hivatala ügyintézője államigazgatási feladatés hatásköre ellátására köthető. A 7. § (1) bekezdése határozza meg a társulás típusait: eszerint képviselő-testület megállapodhat más képviselő-testülettel abban, hogy annak szerve, intézménye, más szervezete meghatározott feladatot, hatáskört, szolgáltatást ellát a megbízó önkormányzat számára. A 9. § tartalmazza, hogy két vagy több képviselő-testület közös döntéshozó szerv létrehozásával megállapodhat intézmény vagy más szervezet közös fenntartásában, egyes alapítói jogok közös gyakorlásában, munkavállaló közös foglalkoztatásában, illetve feladat, hatáskör, szolgáltatás más módon történő közös ellátásában.
A közösen működtetett háziorvosi körzet kialakítása nem társulás útján történt, a községek külön-külön kötötték meg a háziorvosi szolgáltatóval a szerződést, és nem hoztak létre közös intézményt az egészségügyi ellátásra. A kiválással összefüggő rendelkezés nem áll alkotmányjogilag értékelhető összefüggésben az Alkotmány 44/A. § h) pontjával. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi. [985/B/1991. AB határozat, ABH 1991, 652, 653-654.; 32/2000. (X. 20.) AB határozat, ABH 2000, 215, 220.; 19/2004. (V. 26.) AB határozat, ABH 2004, 321, 343.] Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében is elutasította.
IV.
Az alkotmányjogi panasz mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására is irányult.Az Abtv. 48. §-ának (1) bekezdése alapján az alkotmányjogi panasz benyújtásának feltételei közé tartozik, hogy az Alkotmányban biztosított jog sérelme "az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán" következzék be. Ezt a feltételt összevetve az Abtv.-nek a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességről szóló 49. §-ában foglalt rendelkezésével, a valamely szabályozás hiányára, mint mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértésre alapított indítvány - főszabályként - nem bírálható el alkotmányjogi panaszként. (1044/B/1997. AB határozat, ABH 2004, 1160, 1176., 986/B/1999. AB határozat, ABH 2005, 889, 900.; 197/D/2000. AB határozat, ABH 2006, 1286, 1291.; 276/D/2002. AB határozat, ABH 2006, 1369, 1373.; 100/E/2000. AB határozat, ABH 2006, 1270, 1276.)
Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság a Legfelsőbb Bíróság, mint felülvizsgálati bíróság Kfv. 7097/2002/4. számú végzése ellen benyújtott alkotmányjogi panaszt az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (a továbbiakban: Ügyrend, ABH 2003, 2065.) 29. § e) pontja alapján visszautasította.
Mivel a támadott rendelkezés megsemmisítésére nem került sor, az alkalmazhatóság tekintetében való döntést az Alkotmánybíróság mellőzte.
Budapest, 2008. február 26.
Dr. Balogh Elemér s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró