adozona.hu
605/B/2005. AB határozat
605/B/2005. AB határozat
jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában
Kiválasztott időállapot:
- Kibocsátó(k):
- Jogterület(ek):
- Tipus:
- Érvényesség kezdete:
- Érvényesség vége:
MIRŐL SZÓL EZ A JOGSZABÁLY?
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
Az Alkotmánybíróság a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény 52. § 31. b) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
Az Alkotmánybírósághoz három települési önkormányzat polgármestere nyújtott be indítványt, amelyben a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv...
605/B/2005. AB határozat
jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában meghozta a következőhatározatot:
Az Alkotmánybíróság a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény 52. § 31. b) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz három települési önkormányzat polgármestere nyújtott be indítványt, amelyben a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 52. §-a 31. b) pontjában foglalt értelmező rendelkezés megsemmisítését kezdeményezték. Az Alkotmánybíróság az azonos tartalmú ügyeket az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065.) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette és az indítványokat egy eljárásban bírálta el.1. Mindhárom indítványozó a Htv. 52. § 31. b) pontjában a telephely meghatározását tartja alkotmányellenesnek. E törvényi rendelkezés alapján a hang, kép, adat vagy egyéb információ vezetéken, kábelen, rádión, optikai úton vagy elektromágneses rendszer útján történő továbbítására szolgáló berendezés telephelynek minősül, ha annak üzemeltetése rendszeres jelenlétet kíván. Az egyik indítványozó szerint "nem egyértelmű, hogy a törvény mit ért rendszeres személyes jelenlét alatt, hiszen rendszeres lehet a napi, a heti, a havi vagy akár az évi személyes jelenlét is". A "rendszeres" kifejezés határozatlansága miatt sérti a jogbiztonságot [Alkotmány 2. § (1) bekezdés].
Az indítványozók a Htv. 52. § 31. b) pontjának telephely-meghatározását az önkormányzati alapjogok tekintetében is alkotmánysértőnek tartják. Véleményük szerint a kifogásolt szabály sérti az önkormányzati alapjogok egyenlőségét [Alkotmány 43. § (1) bekezdés], és az önkormányzatoknak az adómegállapítási jogát
[Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pont], valamint az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában biztosított saját bevételhez való jogát. Azzal, hogy a jogalkotó az információt továbbító szolgáltatók esetében a rendszeres személyes jelenlétet kívánó berendezéseket tekinti telephelynek, nem biztosítja azt, hogy "valamennyi helyi önkormányzat egységes elvek szerint jusson helyi adóhoz". A szabályozás miatt a kisebb önkormányzatok, amelyek területükön éppen a helyi adóbevétel reményében engedélyezték bázisállomások, adótornyok felállítását, e szolgáltatások esetében adóbevételben nem részesülhetnek, mert a területükön felállított berendezések működtetéséhez nem szükséges a rendszeres személyes jelenlét. Úgy vélik, a jogalkotó igazságtalanul preferálja a nagyobb önkormányzatokat, holott a mobiltársaságok a községek, a kisebb települések légterét használják, infrastruktúráját terhelik és bevételeik egy részét is itt szerzik meg.
Az egyik indítványozó továbbá a Htv. helyi iparűzési adót szabályozó IV. fejezete vizsgálatát kezdeményezte, mert az "figyelmen kívül hagyja" az Alkotmány 9. §-át. Érveléséből azonban kiderül, nem a Htv. IV. fejezetének egészét, hanem csupán az 52. § 31. b) pontját tartja alkotmányellenesnek. Álláspontja szerint a köztulajdonon belül nem érvényesül az egyenjogúság, mivel a befizetett szolgáltatási díjak után fizetett iparűzési adót a községek kénytelenek "átengedni" a városoknak. Nem érvényesülhet a gazdasági verseny szabadsága, mert a kisebb önkormányzatok hiába tették lehetővé a bevétel reményében helyi adótornyok felállítását, mégis "a nevető harmadik jár jól". Szerinte e helyzet miatt az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt jogegyenlőség elve is sérül.
Miután az indítványozó alkotmányossági kifogása megállapíthatóan a Htv. 52. § 31. b) pontjára vonatkozik, az Alkotmánybíróság vizsgálatát az indítvány tartalmára tekintettel eb ben az esetben is erre a szabályra folytatta le.
2. Az Alkotmánybíróság eljárása során beszerezte a belügyminiszter és a pénzügyminiszter véleményét.
II.
Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.
(2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát."
"43. § (1) A helyi önkormányzatok alapjogai (44/A. §) egyenlőek. Az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek."
"44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:
(... )
c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül,
d) törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét, (...)."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
Az Htv.-nek az indítványozók által vitatott rendelkezése:
"52. § 31. telephely:
(... )
b) hang, kép, adat vagy egyéb információ (ideértve a rádió- és televízióprogramokat is) vezetéken, kábelen, rádión, optikai úton vagy elektromágneses rendszer útján történő továbbítását szolgáló berendezés, amennyiben annak üzemeltetése rendszeres személyes jelenlétet kíván,
(...)."
III.
Az indítványok az alábbiak miatt megalapozatlanok.1. Az Alkotmánybíróság elsőként az indítványozóknak az önkormányzatok alkotmányos alapjogait érintő kifogásait vizsgálta.
Az Alkotmány 43. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a helyi önkormányzatok alapjogai egyenlőek, kötelezettségei viszont eltérőek lehetnek. Az Alkotmánynak ez a szabálya az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott helyi önkormányzati alapjogok tekintetében biztosítja helyi önkormányzatok egyenjogúságát. Így az Alkotmány 43. § (1) bekezdése csak a 44/A. § (1) bekezdésével együtt értelmezhető.
Az indítványok alapján ennek megfelelően az Alkotmánybíróságnak abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a vitatott szabályozás alapján megállapítható-e a települési önkormányzatok adómegállapítási jogának és saját bevételhez való jogának olyan korlátozása, amelynek következtében sérül a helyi önkormányzatok egyenlőségének az Alkotmány 43. § (1) bekezdésében szabályozott elve.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában vizsgálta az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok jogi természetét [pl.: 1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27, 29.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 68-73.; 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 331.; 77/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 390, 396.; 56/1996. (XII. 12.) AB határozat, ABH 1996, 204, 207.]. E gyakorlatot összegezte a 47/2001. (XI. 22.) és a 48/2001. (XI. 22.) AB határozat. Eszerint az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban megállapította, hogy "az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogok a helyi képviselő-testületek számára biztosított olyan hatáskörcsoportok, amelyek a helyi önkormányzás körében az önkormányzatok számára biztosított autonómia alkotmányos garanciáit képezik. Az önkormányzatokat az egyes alapjogok körében megillető autonómia azonban nem feltétlen és korlátozhatatlan. Az alapjogok szabályozása elsősorban a kormánnyal és az államigazgatással szemben nyújt alkotmányos garanciát az önkormányzatok számára. A törvényhozót az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok annyiban korlátozzák, hogy azokat nem vonhatja el, nem állapíthat meg olyan mértékű korlátozásokat, amelyek valamely önkormányzati alapjog tartalmának kiüresedéséhez, tényleges elvonásához vezetnek." (ABH 2001, 302, 317.; ABH 2001, 330, 333-334.)
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott önkormányzati alapjogok egyike a helyi önkormányzatokat megillető adómegállapítási jog. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontja alapján a helyi képviselő-testület a "törvény keretei" között állapítja meg a helyi adók fajtáit és mértékét. Az Alkotmány e rendelkezése alapján az önkormányzatok adómegállapítási joga eleve törvény által korlátozható jog, és a törvény határozza meg annak tartalmát is. Az önkormányzatokat a helyi adóztatás joga az Alkotmány rendelkezése alapján csak a törvény alapján és keretei között illeti meg. "E szabályból következően az önkormányzatok a helyi adókra vonatkozó jogalkotó hatáskörüket nem gyakorolhatják szabad belátásuk szerint, hanem csak törvényi korlátok között, törvény által meghatározott körben, mértékben és módon élhetnek adómegállapítási jogukkal." [67/1991. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1991, 352, 354.]
Az adómegállapítási jog terjedelmét a Htv. szabályozza: meghatározza a helyi önkormányzat által bevezethető adók fajtáit, az adóalanyok körét, az adók alapját, a helyi adók mértékének törvényi kereteit. A helyi önkormányzat e törvényi keretek között jogosult adómegállapítási jogának gyakorlására. A Htv. 6. §-a alapján az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy döntsön, egyáltalán vezet-e be helyi adót, és arról is, hogy a törvényben meghatározott adónemek közül melyeket vezeti be; a törvényben szabályozott adómaximum határain belül megállapíthatja az adó mértékét és módjában áll az is, hogy a törvényben meghatározott adómentességeken és adókedvezményeken túl további mentességeket, kedvezményeket állapítson meg. A Htv. vitatott szabálya, amely azt rendezi, hogy meghatározott szolgáltatások esetén az iparűzési adó megállapítása tekintetében mi minősül telephelynek, nem tekinthető a helyi önkormányzatot megillető adómegállapítási jog korlátozásának. Az a tény, hogy e szabály alapján a törvény nem minden olyan önkormányzat számára biztosítja az iparűzési adóbevételt, amelynek működési területén e szolgáltatók által üzemeltett berendezés működik, nem eredményezi az érintett önkormányzatok - törvény keretei között gyakorolható - adómegállapítási jogának elvonását, illetőleg kiüresítését.
Mindezeket figyelembe véve a vitatott szabály nem sérti az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontjában szabályozott önkormányzati alapjogot.
2. Az indítványozók az önkormányzati alapjogok sérelmét látják abban is, hogy az információt továbbító vállalkozások esetében a kifogásolt telephely-meghatározás miatt nem tehetnek szert adóbevételre, és így sérül a saját bevételhez való alkotmányos joguk [44/A. § (1) bekezdés c) pont]. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Htv. 52. § 31. b) pontjában foglalt szabály az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt önkormányzati alapjogot nem sérti. Az Alkotmánybíróság több határozatában értelmezte az Alkotmány e rendelkezését, és kimondta, ez az alapjog jogi természetét tekintve eltér a helyi önkormányzatokat az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése alapján megillető többi alapjogtól. Ez az önkormányzati alapjog nem korlátozást állapít meg, hanem cselekvési kötelezettséget ír elő, feladatot határoz meg a törvényhozás számára. Az Alkotmány e rendelkezéséből "a törvényhozásnak az a kötelezettsége származik, hogy köteles a helyi önkormányzatok finanszírozásának intézményrendszerét megteremteni, az önkormányzatok számára a saját bevételi forrásoknak és feladatarányos állami támogatásoknak egy olyan rendszerét köteles kialakítani, amely alkalmas a törvényben meghatározott feladatok ellátásához szükséges anyagi feltételek biztosítására." [47/2001. (XI. 22.) AB határozat, ABH 2001, 308, 320.; l. még: 48/2001. (XI. 22.) AB határozat, ABH 2001, 330, 334.] Az Alkotmány e szabálya alapján az Országgyűlés szabadon dönt arról, hogy miként gondoskodik a törvényben előírt feladatok ellátásának anyagi fedezetéről.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt rendelkezésből nem vezethető le az önkormányzatok meghatározott adóbevételhez való joga. Az, hogy az információt szolgáltató vállalkozások iparűzési adójából nem részesülnek azok az önkormányzatok, amelyek területén e szolgáltatások telephelynek nem minősülő berendezései, létesítményei vannak, nem sérti az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában szabályozott alapjogot.
3. Az indítványozók az Alkotmány 43. § (1) bekezdésének sérelmét abban látják, hogy a kifogásolt szabályban megállapított telephely fogalom, az adómegállapítási jog gyakorlása és az adóbevételek tekintetében megkülönböztetést eredményez a kis és a nagy településeken működő önkormányzatok között.
Az Alkotmány 43. § (1) bekezdéséből csak az önkormányzatok között az önkormányzati alapjogok tekintetében tett megkülönböztetés tilalma következik. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint jelen ügyben az alapjogok tekintetében alkotmányellenes megkülönböztetés nem állapítható meg.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontjában foglaltaknak megfelelően a Htv. 1. § (1) bekezdése felhatalmazást ad a települési önkormányzatoknak arra, hogy a törvény keretei között megállapítsák a helyi adók fajtáit és mértékét. Ez a felhatalmazás általános, ennek alapján - a törvényi keretek között - a helyi adók bevezetésének és működtetésének lehetősége valamennyi települési önkormányzatot azonos jogi feltételekkel illeti meg. A Htv. az adómegállapítási jog törvényi kereteinek meghatározása során nem tesz különbséget kis és nagy településen működő települési önkormányzatok között. Az adómegállapításhoz való jog egyenlősége azonban nem jelenti az adóbevételek egyenlőségéhez való jogot is. Azt, hogy az egyes települési önkormányzatok mennyiben tudnak élni a Htv.-ben szabályozott adómegállapítási jogukkal, a helyi adók működtetése során milyen jogcímen milyen adóbevételekre tehetnek szert, a település adottságai (a lakosság száma, az ipar és a szolgáltatások fejlettsége, infrastrukturális feltételek stb.) határozzák meg. A vitatott szabály kapcsán sérelmezett különbség a települések közötti gazdasági, társadalmi egyenlőtlenségből fakad, nem a törvényi szabályozásban foglalt megkülönböztetés eredménye. A törvény szabályai alapján ugyanis minden települési önkormányzat jogosult az iparűzési adó megállapítására az érintett szolgáltatókkal szemben, ahol a vállalkozónak a Htv. 52. § 31. b) pontjában meghatározott telephelye van.
4. Az indítványok alapján az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett azt is, hogy a kifogásolt szabály megfogalmazása megfelel-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiság elvéből folyó jogbiztonság követelményének.
Az Alkotmánybíróság több határozatában már kifejtette: a jogbiztonság alkotmányos követelménye az államtól és a jogalkotótól azt kívánja meg, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek és a norma címzettjei számára is értelmezhetőek, követhetőek legyenek. A jogbiztonság e szempontjainak súlyos megsértése egyben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság sérelmét is jelenti. [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 84.; 21/1993. (IV. 2.) AB határozat, ABH 1993. 172, 180.]. A jogbiztonság megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon [26/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 135, 142.]. Önmagában azonban az, hogy egy jogszabály értelmezésre szorul, alkotmányossági kérdést nem vet fel. "Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint alkotmányellenessé csak az a szabály nyilvánítható, amely értelmezhetetlen voltánál fogva teremt jogbizonytalanságot, mert hatását tekintve nem kiszámítható és címzettjei számára előre nem látható. Csak a jogalkalmazás számára eleve értelmezhetetlen jogszabály sérti a jogbiztonságot [vö.: 36/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 222, 232.]." (754/B/1999. AB határozat, ABH 2002, 1050, 1054.)
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a vitatott rendelkezés szövegében a "rendszeres személyes jelenlét" olyan tényállási elem, amely a jogalkalmazás során a konkrét tényállás ismeretében a jogalkalmazó által értelmezhető. A jogszabályok értelmezése a rendes bíróságok hatáskörébe tartozik.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a jogbiztonság sérelmére alapított indítványt elutasította.
5. Az egyik indítványozó a kifogásolt rendelkezéssel kapcsolatban hivatkozik még az Alkotmány 9. §-ának sérelmére is. Álláspontja szerint a vitatott szabály sérti a gazdasági verseny szabadságát és következményeként "a köztulajdonon belül nem érvényesülhet az egyenjogúság".
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Htv. 52. § 31. b) pontjában foglalt szabályozás tulajdoni viszonyokat egyáltalán nem szabályoz, a gazdasági versenyre hatást gyakorló tartalommal nem bír, ezért az Alkotmány 9. §-ában foglalt szabályokkal alkotmányjogilag értékelhető összefüggésben nem áll.
Ugyanez az indítványozó az önkormányzatok közötti alkotmányellenes megkülönböztetés kapcsán az Alkotmány 43. § (1) bekezdése mellett hivatkozik még az Alkotmány 70/A. §-ának sérelmére is, ezt azonban értékelhető módon érdemben nem indokolja. Ezért az Alkotmánybíróság a tartalmi elbírálásra alkalmatlan indítványi elem érdemi elbírálását mellőzte.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a Htv. 52. § 31. b) pontjában foglalt szabály alkotmányellenessége az indítványozók által felhívott alkotmányi rendelkezések alapján nem állapítható meg, ezért az indítványokat elutasította.
Budapest, 2006. október 10.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró