adozona.hu
43/2000. (XI. 24.) AB határozat
43/2000. (XI. 24.) AB határozat
Kiskőrös Város Önkormányzata Képviselő-testületének az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatáról szóló 7/1999. (IV. 20.) Önk. számú rendelete törvényellenességének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
Kiválasztott időállapot:
- Kibocsátó(k):
- Jogterület(ek):
- Tipus:
- Érvényesség kezdete:
- Érvényesség vége:
MIRŐL SZÓL EZ A JOGSZABÁLY?
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti szabályozás törvényellenességének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Kiskőrös Város Önkormányzata Képviselő-testületének az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatáról szóló 7/1999. (IV. 20.) Önk. számú rendelete 53. § (3) bekezdés h) pontjában szabályozott - "Az osztályvezetők vezető besorolású köztisztviselőnek minősülnek, de vezetői feladataik mellett ellátják a munkaköri ...
43/2000. (XI. 24.) AB határozat
Kiskőrös Város Önkormányzata Képviselő-testületének az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatáról szóló 7/1999. (IV. 20.) Önk. számú rendelete törvényellenességének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti szabályozás törvényellenességének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következőhatározatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Kiskőrös Város Önkormányzata Képviselő-testületének az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatáról szóló 7/1999. (IV. 20.) Önk. számú rendelete 53. § (3) bekezdés h) pontjában szabályozott - "Az osztályvezetők vezető besorolású köztisztviselőnek minősülnek, de vezetői feladataik mellett ellátják a munkaköri leírásukban meghatározott ügyintézői feladatokat is. Az osztályvezetői munkakör csak pályázat útján tölthető be. A pályázókat az illetékes szakbizottság meghallgatja és véleményezi." - szövegrésze törvényellenes, ezért azt megsemmisíti.Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. A Bács-Kiskun Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője - a helyi önkormányzatról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontjában biztosított jogkörében eljárva - Kiskőrös Város Önkormányzata Képviselő-testületének az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatáról szóló 7/1999. (IV. 20.) Önk. számú rendelete (a továbbiakban: Ör.) 53. § (3) bekezdés b) pontja második bekezdése törvényellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte, mivel a törvényességi ellenőrzés körében tett észrevételével a képviselő-testület nem értett egyet.Az indítványozó álláspontja szerint törvényellenesen korlátozza a munkáltatói jogkört gyakorló jegyző hatáskörét az az Ör. rendelkezés, amely kimondja, hogy "Az osztályvezetők vezetői besorolású köztisztviselőnek minősülnek, de vezetői feladataik mellett ellátják a munkaköri leírásukban meghatározott ügyintézői feladatokat is." Úgy vélte, törvényellenes hatáskörelvonást jelent az az előírás is, amely kötelezővé teszi az osztályvezetői munkakör betöltésére pályázat kiírását, továbbá, hogy a pályázókat az illetékes szakbizottság meghallgatja és véleményezi.
Az indítványozó véleménye szerint a képviselő-testület a kifogásolt rendelkezések szabályozására nem kapott törvényi felhatalmazást. Álláspontja az, hogy az Ör. rendelkezései az Ötv. és a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) előírásaiba ütköznek. A pályázók előzetes bizottsági meghallgatásával kapcsolatos véleményének alátámasztására útalt az indítványozó az Alkotmánybíróság 45/1993. (VII. 2.) AB határozatára is, amelyben az Alkotmánybíróság kimondta, hogy a bizottsági előzetes állásfoglalások mindenképpen olyan hatáskör-korlátozást eredményeznek, amelyek törvényességi szempontból azonos megítélés alá esnek a hatáskör elvonásával.
II.
Az Alkotmánybíróság által az indítvánnyal összefüggésben vizsgált jogszabályok:Alkotmány "44/A. § (2) A helyi önkormányzat feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
Ötv. "16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."
"35. § (2) ... A polgármester
c) a jegyző javaslatára előterjesztést nyújt be a képviselőtestületnek a hivatal belső szervezeti tagozódásának, munkarendjének, valamint ügyfélfogadási rendjének meghatározására." ,
"36. § (2) A jegyző vezeti a képviselő-testület hivatalát. A jegyző
b) ... gyakorolja a munkáltatói jogokat a képviselő-testület hivatalának köztisztviselői tekintetében. A kinevezéshez, vezetői megbízáshoz, felmentéshez, a vezetői megbízás visszavonásához, jutalmazáshoz - a polgármester által meghatározott körben - a polgármester egyetértése szükséges."
Ktv. "1. § (1) E törvény hatálya a Miniszterelnöki Hivatal, a minisztériumok és országos hatáskörű szervek (a továbbiakban együtt: központi közigazgatási szerv) és területi, helyi szerve, a megyei, fővárosi közigazgatási hivatala, valamint a helyi önkormányzat képviselő-testületének hivatala, hatósági igazgatási társulása, a körjegyzőség (a továbbiakban együtt: képviselő-testület hivatala) köztisztviselőinek, ügykezelőinek és fizikai alkalmazottainak közszolgálati jogviszonyára terjed ki."
"4. § Az önkormányzati képviselő-testület rendeletben a képviselő-testület hivatalának-a köztisztviselője számára az e törvényben foglaltakhoz képest kedvezőbb szabályokat állapíthat meg a munkavégzésre, a munka- és pihenőidőre és egyéb juttatásokra."
"6. § (1) A munkáltatói jogokat, ha törvény vagy kormányrendelet eltérően nem rendelkezik a közigazgatási szerv hivatali szervezetének (a továbbiakban: hivatali szervezet) vezetője, illetve a testület gyakorolja."
"10. § (2) Ha a köztisztviselői állás betöltésére a munkáltatói jogkör gyakorlója pályázatot ír ki, vagy a pályázat kiírását jogszabály kötelezővé teszi, a pályázati kiírásnak a pályázat elnyeréséhez szükséges valamennyi feltételt és a pályázat elbírálásának határidejét tartalmaznia kell."
"11. § (5) A kinevezési okmánynak tartalmaznia kell a köztisztviselő besorolásának alapjául szolgáló besorolási osztályt, besorolási és fizetési fokozatot, illetményét, továbbá a munkakörét és a külön jogszabályban meghatározott feladatkörét, a munkavégzés helyét, az előmenetelhez előírt kötelezettségeket. A kinevezési okmány a közszolgálati jogviszonyt érintő egyéb kérdésekről is rendelkezhet. A kinevezési okmányhoz csatolni kell a köztisztviselő munkaköri leírását:"
"23. § A köztisztviselőt az e törvényben meghatározott. feltételek teljesítése esetén - a 32. §-ban foglaltak kivételével - iskolai végzettségének és a közszolgálati jogviszonyban eltöltött idejének megfelelően kell besorolni."
"24. § (1) A pályakezdő köztisztviselő gyakornoki besorolást kap.
(2) A felsőfokú iskolai végzettségű köztisztviselő
a) egy év gyakornoki besorolásban töltött idő után fogalmazó II.;
b) öt év közszolgálati jogviszonyban töltött idő után fogalmazó I.;
c) kilenc év közszolgálati jogviszonyban töltött idő után titkár II.;
d) tizenhárom év közszolgálati jogviszonyban töltött idő után titkár I.;
e) tizenhét év közszolgálati jogviszonyban töltött idő után tanácsos II.;
f) huszonegy év közszolgálati jogviszonyban töltött idő. után tanácsos I.;.
g) huszonöt év közszolgálati jogviszonyban töltött idő után főtanácsos;
h) harminchárom év közszolgálati jogviszonybán töltött idő után szak-főtanácsos besorolást kaphat.
(3) A középiskolai végzettségű köztisztviselő
a) két év gyakornoki besorolásban töltött idő után előadó II.;
b) hat év közszolgálati jogviszonyban töltött idő után előadó I.;
c) tizenkét év közszolgálati jogviszonyban töltött idő után főelőadó II.;
d) huszonegy év közszolgálati jogviszonyban töltött idő után főelőadó II.;
e) huszonhét év közszolgálati jogviszonyban töltött idő után főelőadó I.;
f) harmincegy év közszolgálati jogviszonyban töltött idő után főmunkatárs besorolást kaphat."
"42. § (3) Az önkormányzat képviselő-testülete az illetményalapot rendeletben köteles - a helyi érdekegyeztetés keretében kialakított állásfoglalás, valamint az államigazgatásban érvényes illetményalap figyelembevételével - megállapítani úgy, hogy az legfeljebb 10% ponttal lehet alacsonyabb az államigazgatásban érvényes, központilag megállapított illetményalap mértékénél, azonban nem lehet kisebb a helyi önkormányzat képviselő-testülete által megállapított előző évi illetményalapnál."
Az Ör. vizsgált rendelkezése:
"53. § (3) b) A Polgármesteri Hivatal belső szervezeti tagozódása:
I. Szervezési és Ügyviteli Osztály
II. Igazgatási és Adóügyi Osztály
- igazgatási csoport
- adócsoport
III. Pénzügyi Osztály
- költségvetési csoport
- vagyonkezelési és vállalkozási csoport
IV. Műszaki Osztály
V. Művelődési Osztály
VI. Népjóléti Osztály
- egészségügyi és szociálpolitikai csoport
- gyermekvédelmi és gyámügyi csoport.
Az osztályvezetők vezetői besorolású köztisztviselőnek minősülnek, de vezetői feladataik mellett ellátják a munkaköri leírásukban meghatározott ügyintézői feladatokat is. Az osztályvezetői munkakör csak pályázat útján tölthető be. A pályázókat az illetékes szakbizottság meghallgatja és véleményezi. Kinevezésük a jegyző hatáskörébe tartozik."
III.
Az indítvány megalapozott.1. A helyi önkormányzatok rendeletalkotási jogkörének terjedelmét az Alkotmány és az Ötv. határozza meg. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint "a helyi önkormányzat feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal." Az Ötv. 16. § (1) bekezdése pedig előírja, hogy "a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."
A Ktv. 1. § (1) bekezdése rendelkezéséből következően a helyi önkormányzat képviselő-testülete hivatalának köztisztviselői, ügykezelői és fizikai alkalmazottai közszolgálati jogviszonyát a törvény szabályozza, de e köztisztviselőkre a törvényben foglaltakhoz képest kedvezőbb szabályokat állapíthat meg az önkormányzat képviselő-testülete. A Ktv. 4. §-a szerint: "Az önkormányzati képviselő-testület rendeletben a képviselő-testület hivatalának a köztisztviselője számára az e törvényben foglaltakhoz képest kedvezőbb szabályokat állapíthat meg a munkavégzésre, a munka- és pihenőidőre és egyéb juttatásokra." A törvényi felhatalmazás csak meghatározott kérdések, nevezetesen a munkavégzés, a munkaidő és pihenőidő, valamint az egyéb juttatások helyi rendezését teszi lehetővé azzal a korlátozással, hogy az eltérés a törvényben foglaltakhoz képest kedvezőbb előírásokat jelenthet a hivatali köztisztviselők számára. Az önkormányzat képviselő-testülete még egy kérdésben kapott szabályozási feladatot, nevezetesen a Ktv. 42. § (3) bekezdésében az illetményalap évenkénti megállapítására: A képviselő-testület hivatala köztisztviselői közszolgálati jogviszonyát érintő további kérdések törvénytől eltérő rendezésére felhatalmazást a helyi ónkormányzatok képviselő-testületei nem kaptak. Így az önkormányzati hivatal köztisztviselői közszolgálati jogviszonyának létesítése, a kinevezés és az osztályvezetői megbízás során is a Ktv. vonatkozó rendelkezései az irányadók.
A Ktv. 6. § (1) bekezdése szerint a. munkáltatói jogokat; ha törvény vagy kormányrendelet eltérően nem rendelkezik, a közigazgatási szerv hivatali szervezetének vezetője, illetve testület gyakorolja. A képviselő-testület hivatalát az Ötv. 36. § (2) bekezdése rendelkezése alapján-a jegyző vezeti és gyakorolja a munkáltatói jogokat a képviselő-testület hivatalának köztisztviselői tekintetében. A hivatal belső szervezeti tagozódását, vagyis azt, hogy milyen belső szervezeti egységek alakíthatók ki a hivatalon belül a képviselő-testület határozza meg. Arról azonban, hogy az egyes belső szervezeti egységek (osztályok) vezetését ki. látja el és milyen munkamegosztással, önálló vezetői megbízás alapján vagy kapcsolt ügyintézői feladatokkal, a munkáltatói jogkört gyakorló jegyző dönt a vonatkozó alkalmazási feltételek és képesítési előírások figyelembevételével. A jegyzőnek ezt a hatáskörét az Ötv. 36. § (2) bekezdése alapján a polgármester korlátozhatja, mert az általa meghatározott körben a kinevezéshez, vezetői megbízáshoz, felmentéshez, a vezetői megbízás visszavonásához a polgármester egyetértése szükséges.
A köztisztviselők közszolgálati jogviszonya kinevezéssel és annak elfogadásával létesül. A kinevezést és annak elfogadását - továbbá minden lényeges, a közszolgálati jogviszonyt érintő jognyilatkozatot-írásba kell foglalni. A kinevezési okmánynak tartalmaznia kell többek között a köztisztviselő besorolásának alapjául szolgáló besorolási osztályt, besorolási és fizetési fokozatot, továbbá a munkakörét.
A köztisztviselők besorolása a Ktv. 2. számú mellékletében meghatározott négy besorolási osztály szerint történik. A felsőfokú iskolai végzettségű köztisztviselőket az I-es besorolási osztályba, a középiskolai végzettségű köztisztviselőket a II-es besorolási osztályba, az ügykezelőket a III-as, míg a fizikai alkalmazottakat a IV-es besorolási osztályba kell sorolni. A jogalkotó a besorolási osztályokat fokozatokra osztotta. A Ktv. 24. § (2) bekezdése alapján a felsőfokú iskolai végzettségű köztisztviselő gyakornoki, fogalmazói, titkári, tanácsosi, főtanácsosi és szak-főtanácsosi besorolást, a középiskolai végzettségű köztisztviselő pedig előadói, főelőadói és főmunkatársi besorolást kaphat.
A besorolási fokozattól független a köztisztviselő vezetői (osztályvezetői) megbízása. A törvényben meghatározott besorolási fokozatoktól a képviselő-testület nem térhet el. A Ktv. "vezetői besorolású" osztályt, fokozatot nem állapít meg, ezért az Ör.-ben az osztályvezetők vezetői besorolású köztisztviselőnek minősítése törvényellenes.
A munkáltatói jogkör gyakorlásából eredően a képviselő- testület hivatalában a köztisztviselő a munkakörét, valamint a munkaköri leírást a jegyző határozza meg. A kinevezési okmányhoz csatolandó munkaköri leírásban a kinevező közli a köztisztviselővel, hogy melyek a kinevezés szerinti munkakörébe tartozó legfontosabb munkafeladatok. Az Ör. indítványban kifogásolt rendelkezése, amely ezt írja elő, hogy az osztályvezetők vezetői feladataik mellett ellátják a munkaköri leírásukban meghatározott ügyintézői feladatokat, a kinevező hatáskörét korlátozza, és nem teszi lehetővé a köztisztviselő munkakörébe tartozó , feladatok munkáltatói jogkörbe tartozó elemének önálló meghatározását.
2. A Ktv. 10. § (2) bekezdéséből az állapítható meg, hogy pályázat kiírását a köztisztviselői állások betöltésénél a törvény nem teszi kötelezővé, de utal arra, hogy egyes munkakörök esetében külön jogszabály ettől eltérően rendelkezhet. A képviselő-testület hivatalának köztisztviselői, így osztályvezetői tekintetében a pályázat kötelező kiírásáról külön jogszabály - a jegyzői és az aljegyzői munkakör kivételével - nem rendelkezik, az önkormányzat képviselő-testülete pedig rendeletében - felhatalmazás hiányában -ezt nem írhatja elő. Pályázat kötelező kiírását előíró jogszabály hiányában a munkáltatói jogkört gyakorló jegyző szabadon dönthet arról, hogy az adott álláshely - így az osztályvezetői álláshely is - pályázat útján kerüljön betöltésre, vagy a kiválasztásnál a pályázati eljárást mellőzi.
Mindezek figyelembevételével az Alkotmánybíróság megállapította, hogy törvényellenes az Ör.-nek az az előírása, mely szerint "az osztályvezetői munkakör csak pályázat útján tölthető be." A képviselő-testület a Ktv. 6. §-ába és 10. § (2) bekezdésébe ütközően a munkáltatói jogkört gyakorló jegyző hatáskörét korlátozó rendelkezést állapított meg.
3. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint korlátozást jelent az a rendeleti szabályozás is, amely szerint az osztályvezetői munkakör betöltésére kürt pályázat esetén a pályázókat az illetékes szakbizottság meghallgatja és véleményezi. Az Alkotmánybíróság más indítvány elbírálása során már foglalkozott az előzetes bizottsági meghallgatások és vélemények kérdésével a jegyző államigazgatási hatósági hatáskörének gyakorlását érintően. Az indítványozó által is felhívott 45/1993. (VII. 2.) AB határozatában az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg: "... A bizottsági előzetes állásfoglalások mindenképpen olyan hatáskör-korlátozást eredményeznek, amelyek törvényességi szempontból azonos megítélés alá esnek a hatáskör elvonásával." (ABH 1993, 484, 485.) Az Alkotmánybíróság szerint a bizottsági meghallgatások, véleményezések is korlátozzák a jegyző munkáltatói jogkörének gyakorlását.
Az Alkotmánybíróság a Ktv. és az Ötv. hivatkozott rendelkezései összevetése alapján megállapította; hogy az osztályvezetői besorolással, valamint az osztályvezetői álláshelyek betöltésével kapcsolatos rendelkezések megalkotása során a képviselő-testület túllépte rendeletalkotási hatáskörét, mert törvény által szabályozott társadalmi viszony rendezésére törvényi felhatalmazás nélkül alkotott szabályokat. Felhatalmazás hiányában az önkormányzat képviselő-testülete rendeletében nem állapíthat meg a képviselő-testület.hivatala köztisztviselői jogviszonyát érintő olyan előírásokat és nem szabhat olyan feltételeket, amelyek a Ktv. rendelkezéseivel ellentétesek: Mivel az Alkotmánybíróság az Ör. 53. § (3) bekezdés b) pontja második bekezdésének törvényellenességét állapította meg, ezért az indítványban kifogásolt rendelkezések megsemmisítéséről határozott.
Az Alkotmánybíróság a határozat Magyar Közlönyben való közzétételét az Abtv. 41. §-a alapján rendelte el.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíróDr. Strausz János s. k.,
előadó alkotmánybíróDr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíróAlkotmánybírósági ügyszám: 759/H/1999.